הרגשתם שהאופוזיציה בכנסת ה־24 הייתה הקשוחה והאפקטיבית ביותר בתולדות המדינה? ובכן, צדקתם. מחקר כמותי חדש של טל אלוביץ' – דוקטורנט למדעי המדינה מאוניברסיטת מילאנו ולשעבר מנהל סיעת העבודה בכנסת – מאשש את התחושות לגבי עוצמת האופוזיציה בכנסת ה־24.

ניתן לבחון את אפקטיביות האופוזיציות בישראל באמות מידה שונות. אלוביץ' בחר להתמקד בהסתייגויות. הוא ניתח כ־24 אלף הסתייגויות על חוקים. הוא התחיל את הבדיקה בכנסת ה־20 ובחן את הכלי האופוזיציוני הזה עד להשבעת הכנסת ה־25. ממצאי המחקר יוצגו ב־23 בפברואר בכנס השנתי של אגודת מדעי המדינה בישראל.

הסתייגויות הן תוספות המוגשות על־ידי האופוזיציה ומהוות את הבסיס לקיום הפיליבסטר – משיכת זמן הדיונים המעכבת העברת חוקים. מדובר בכלי ותיק המשמש אופוזיציות במשך עשרות שנים כדי להפעיל לחץ על קואליציות. בזמן הדיונים בהסתייגויות, גורמים פוליטיים בכנסת יכולים לקיים שינויים או פשרות כדי לקצר את משך הדיון.

אלוביץ' מצביע במחקרו על כך שבמהלך הכנסת ה־24 – שכיהנה שנה ושבעה חודשים – היקף השימוש בהסתייגויות עלה משמעותית בהשוואה לכנסות הקודמים. לפי המחקר, בכנסת ה־24 חלה עלייה של 300% בשימוש בהסתייגויות בהשוואה לכנסות קודמות.

טל אלוביץ' (צילום: רונן אקרמן)

לפי המחקר, בכנסת ה־24 חלה עלייה של 300% בשימוש בהסתייגויות בהשוואה לכנסות קודמות. "השימוש בהסתייגויות הפך לדבר שבשגרה והוביל לזמני דיון ארוכים"

"בעוד שבכהונות אחרות נשמר השימוש בהסתייגויות המוניות למקרים מצומצמים, למשל עבור חוק התקציב או עבור חוקים שנויים במחלוקת – בכנסת ה־24 השימוש בהסתייגויות הפך לדבר שבשגרה והוביל לזמני דיון ארוכים בקריאה השנייה. דיונים שנמשכו עשרות שעות", כותב אלוביץ'.

לדבריו, למרבית החוקים שהקואליציה ניסתה לקדם הוצמד זמן דיון ארוך מאוד בשל ריבוי ההסתייגויות, מה שפגע, כאמור, ביכולת לקדם סדר יום. באמצעות השימוש במנגנון ההסתייגויות הצליחה האופוזיציה לייצר צוואר בקבוק של חקיקה.

כפי שהעיד ח"כ יריב לוין, יו"ר סיעת הליכוד ומרכז האופוזיציה בכנסת ה־24: "הצעות חוק ממשלתיות תקועות בזכות הדיונים הארוכים והפיליבסטר שעשינו". אלוביץ' מציין שעד עתה לא נעשה מחקר אקדמי מקיף על השימוש בהסתייגויות – ובטח לא בהתבוננות השוואתית.

"בעיית ניהול זמן המליאה הינה בעיה הנמצאת בבסיס פעילותם של כל הפרלמנטים העמוסים בעולם. זוהי בעיה בסיסית ב'מצב הטבעי' של הפרלמנט. כדי להתמודד איתה פיתחו הפרלמנטים כללים להקצאת הזמן וניהול הדיון במליאה", הוא כותב.

ספסלי האופוזיציה בכנסת ה־24, 21 ביוני 2021 (צילום: דוברות הכנסת – דני שם טוב)

היקף השימוש בהסתייגויות בכנסת ה־24 היה גבוה משמעותית וחרג ממסגרת ההסתייגויות להצעות ממשלתיות וגם להצעות חוק פרטיות. "להתנהלות הזו הייתה תרומה משמעותית לקשיי ניהול הקואליציה"

אלוביץ' עבד בכנסת במשך כעשר שנים במגוון תפקידים. הוא התחיל כיועץ פרלמנטרי ליו"ר ועדת הכלכלה דאז ח"כ אבישי ברוורמן. בהמשך היה מבין נושאי הסרט הכתום, פעל כשתדלן רשום והמשיך לעבוד במהלך הכנסת ה־24 כמנהל סיעת מפלגת העבודה, כשזו הייתה חלק מהקואליציה (הממשלה ה־36).

במחקר הוא טוען כי היקף השימוש בהסתייגויות בכנסת ה־24, היה, כאמור, גבוה משמעותית וחרג ממסגרת ההסתייגויות להצעות ממשלתיות וגם להצעות חוק פרטיות. "לטענתי, להתנהלות הזו הייתה תרומה משמעותית לקשיי ניהול הקואליציה, שבתורם תרמו לפיזור הכנסת ה־24 ב־30 ביוני 2022", מציין אלוביץ'.

מה זה בכלל הסתייגות?

הסתייגות היא הצעת תיקון לחקיקה, המועלית בעת ישיבות הוועדה הדנה בהצעת חוק מסוימת. אופן העלאת ההסתייגויות מוסדר בתקנון הכנסת; הן מנוסחות כדבר חקיקה ומוגבלות באופן הבא בלבד: הן לא יכולות לשלול את עצם הצעת החוק, לא יכולות לשלול את קיומה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי, לא יכולות להיות בעלות תוכן גזעני או להכיל ביטוי גזעני – ולא יכולות להוביל לשינוי שם החוק, כשמדובר בחוק קיים.

אם הסתייגות התקבלה ברוב קולות, היא מהווה תיקון על נוסח החקיקה. למשל, אם הכנסת מתקנת חקיקת מיסוי כך שמס מסוים יגבה בשיעור של 20% – ובעת הדיון מועלת הסתייגות המציעה ששיעור המס יהיה 15% – והיא גם מתקבלת, שיעור המס המופחת הוא הרלוונטי.

חברי האופוזיציה לשעבר בוועדה המסדרת עוזבים את הדיון בהצבעה על הרכב הוועדות הקבועות, 12 ביולי 2021 (צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)

אם ההסתייגות נדחית בעת ההצבעה בוועדה, רשאי מבקש ההסתייגות להעלותה לדיון במליאת הכנסת במהלך ההצבעה על הקריאה השנייה. עבור כל הסתייגות זכאי כל מסתייג לנאום במשך חמש דקות

אם ההסתייגות נדחית בעת ההצבעה בוועדה, רשאי מבקש ההסתייגות להעלותה לדיון במליאת הכנסת במהלך ההצבעה על הקריאה השנייה. עבור כל הסתייגות זכאי כל מסתייג (ח"כ) לנאום את נימוקיו במשך חמש דקות במליאה.

כלומר, ההסתייגויות מהוות בסיס לקיומו של הפיליבסטר, הן בוועדות והן במליאה. חבר כנסת המגיש הסתייגות רשאי להסירה בכל עת – כל עוד המליאה לא הצביעה עליה.

לקחו אותם לפרוצדורה

ההסתייגויות מתחילות, כאמור, בוועדות וממשיכות לאחר מכן למליאה. כל חבר כנסת המציג הסתייגות בוועדה מקבל זמן דיבור ולאחר מכן מתקיימת הצבעה בוועדה על ההסתייגות. הסתייגות לא תגיע למליאה אלא אם היא הוצגה בדיון בוועדה – והתקיימה הצבעה, שאחריה ביקש חבר הכנסת להביא את ההסתייגות למליאה.

לחבר כנסת יש עוד כמה כלים לעיכוב הוועדות. למשל, לפני כל הצבעה הוא יכול לבקש התייעצות סיעתית למשך חמש דקות. לאחר כל הצבעה הוא יכול לבקש דיון מחדש (רביזיה) – והדיון על אותה הסתייגות מוזז בחצי שעה. כלומר, יש המון שיטות וטריקים לעיכוב עבודת הוועדה המכינה את החוק לקריאה שנייה ושלישית.

ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט מסתער על האופוזיציה בעת ההצבעה על ההסתייגויות הקשורות ל"חוק החשמל", 5 בינואר 2022 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

מצד שני, מזכירות הוועדה מורשית לאחד כמה הסתייגויות. בשלב הבא במליאה, בקריאה השנייה, זמן הדיון נקבע לפי כמות ההסתייגויות. יחד עם זאת, ליו"ר ישיבת הכנסת יש סמכות לאחד את הקצאת הזמן ולאפשר נימוקים מרוכזים. הדבר הזה מתרחש כשהאופוזיציה והקואליציה מגיעות לפשרה על מסגרת הדיון.

במקרים מסוימים, כשהצדדים לא מצליחים להגיע להסכמות, הקואליציה משתמשת בתקנה 98 לתקנון הכנסת, הכופה על האופוזיציה מסגרת דיון מוגבלת

כמו כן, קבוצה של 20 חברי כנסת יכולה לדרוש הצבעה (על הסתייגויות) באופן שמי. התהליך הזה מעכב את החקיקה עוד יותר. הצבעה שמית על הסתייגות או על סעיף יכולה לקחת כ־20 דקות. במקרים מסוימים, כשהצדדים לא מצליחים להגיע להסכמות, הקואליציה משתמשת בתקנה 98 לתקנון הכנסת, הכופה על האופוזיציה מסגרת דיון מוגבלת.

מצד שני, ח"כים מהאופוזיציה משתמשים לעיתים בפרקטיקה של משיכה פתאומית של כל ההסתייגויות והתקדמות להצבעה. זה מאפשר להקדים את ההצבעה הסופית בקריאה שנייה ומייד לאחר מכן לקיים קריאה שלישית. אם הקואליציה לא ערוכה לכך – כי מדובר בחקיקה לילית וח"כים נרדמו או נעדרו מהמשכן – הדבר יכול להביא להפלת חוק.

אלוביץ' נותן דוגמה – "כך היה בעת הדיונים על הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס' 11), הצעת החוק שביקשה להחיל הגבלת כהונה של תפקיד ראש הממשלה, במרץ 2022. להצעת החוק הוצמד זמן דיבור של כ־14 שעות, מתוכו נוצלו 13 שעות.

ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט עם קנצלר גרמניה אולף שולץ, 2 במרץ 2022 (צילום: קובי גדעון/ לע"מ)

"ההצבעה החלה בשעה 04:01 לפנות בוקר. באמצעות שימוש ב־17 בקשות להצבעה שמית התאפשר לאופוזיציה לעכב את ההצבעות עד לשעה שבה ראש הממשלה נפגש עם קנצלר גרמניה. בשעה 08:00 בבוקר, בזמן הפגישה האמורה, משכה האופוזיציה את יתר ההסתייגויות והלכה למעשה חייבה הצבעה בקריאה השנייה והשלישית.

"באמצעות שימוש במנגנון אי־אמון המאפשר להגיש אי־אמון בכל סעיף העולה להצבעה, מנעה האופוזיציה שיתוף פעולה של חלקים מתוכה עם הצעת החוק. ההצבעה בקריאה השלישית, שנדרשה לרוב של 61, נדחתה למועד מאוחר יותר – ולאחר מכן לא זכתה לרוב הדרוש והצעת החוק לא נכנסה לספר החוקים".

איסוף המידע

המידע בדבר ההסתייגויות המוגשות לא מרוכז בידי מזכירות הכנסת ולא מאוחסן במערכת הניהול הפרלמנטרית של הכנסת (סנהדרין). המקום היחיד שבו מופיעות בצורה מרוכזת ומסודרת כלל ההסתייגויות שהוגשו ביחס להצעת חוק הוא בנוסח של ההצעה לקריאה השנייה והשלישית, כפי שהונח על שולחן הכנסת.

אלוביץ' ישב ועיין ב־796 נוסחים של הצעות חוק כפי שהונחו לקריאה שנייה ושלישית. הוא היה צריך לעבור על כל הנוסחים ולרכז את המידע (ללא שימוש ב־API או בקריאה דיגיטלית/ממוחשבת) בקובץ אקסל.

מליאת הכנסת, 30 ביוני 2022 (צילום: אוליבייה פיטוסי, פלאש 90)

סך הכול נאספו 796 נוסחים בקריאה שנייה ושלישית. 571 מהם מתקופת הכנסת ה־20, 114 מהם מתקופת הכנסת ה־23 ו־111 מתקופת הכנסת ה־24. בסך הכול נאספו נתונים על 24,001 הסתייגויות

כדי לדייק את המחקר החליט אלוביץ' להחריג את ספירת ההסתייגויות על חוקי תקציב וחוק הסדרים. לחוקים האלה מוגשים גם ככה מספר קיצון של הסתייגויות. המידע נאסף לגבי הכנסות ה־20, ה־23 וה־24. (הכנסות ה־21 וה־22 היו קצרות וחסרות עבודה פרלמנטרית).

כאמור, סך הכול נאספו 796 נוסחים בקריאה שנייה ושלישית. 571 מהם מתקופת הכנסת ה־20, 114 מהם מתקופת הכנסת ה־23 ו־111 מתקופת הכנסת ה־24. בסך הכול נאספו נתונים על 24,001 הסתייגויות.

עבור כל הצעת חוק נאספו הנתונים הבאים: שם ההצעה; האם הוגשו הסתייגויות; ההסתייגויות; מספר המסתייגים; סך כל דקות הדיבור; האם ההצעה אושרה; האם הופעל סעיף 98 (זירוז הליכים); והאם ההצעה פרטית.

כמו כן, נעשה חישוב של מרכיב האסטרטגיות בפעילות האופוזיציה. הסתייגות שהוגשה על־ידי מחצית מחברי האופוזיציה ומעלה מצביעה על התנהלות אסטרטגית של סיעות האופוזיציה.

בנימין נתניהו נואם לקראת ההצבעה על פיזור הכנסת, 30 ביוני 2022 (צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)

מה מגלה המחקר?

71% מהחוקים בכנסת ה־24 היו כאלה שהוגשו נגדם הסתייגויות. ב־92% מהמקרים, זמן הדיבור בהסתייגויות עלה מעל לשלוש שעות. ב־89% מהמקרים, ההסתייגויות הוגשו על־ידי יותר ממחצית מחברי האופוזיציה, דבר המעיד על שיתוף פעולה חוצה סיעות ועבודה אסטרטגית משותפת.

כאמור, ההסתייגויות אפשרו לאופוזיציה לייצר צוואר בקבוק בחקיקה ובכך לעכב עבודה על חוקים נוספים. לראייה, חוקים שהיו חשובים באופן רוחבי – ולא היו אמורים להיות שנויים במחלוקת – כמו חוק המטרו, לא הגיעו להצבעה.

ההסתייגויות אפשרו לאופוזיציה לייצר צוואר בקבוק בחקיקה ובכך לעכב עבודה על חוקים. חוקים שהיו חשובים באופן רוחבי – ולא היו אמורים להיות שנויים במחלוקת – כמו חוק המטרו, לא הגיעו להצבעה

בהשוואה לכנסת ה־23 וה־20, מספר ההסתייגויות בכנסת ה־24 עלה ב־300%. כלומר, בכנסת ה־24 מספר החוקים שנגדם הוגשו הסתייגויות שהביאו לדיונים של יותר משלוש שעות – זינק פי 300.

כמות הפעמים שהקואליציה עשתה שימוש בתקנה 98 (זירוז הליכים), סעיף המאפשר לכפות על האופוזיציה קציבת זמן דיבור – סעיף שהשימוש בו אמור להיות מצומצם – גם הוא עלה. על 13% מהחוקים בכנסת ה־24 הופעלה תקנה 98, פי שניים יותר מאשר בכנסת ה־23 ופי 13 יותר מאשר בכנסת ה־20

יו"ר הכנסת לשעבר מיקי לוי משוחח עם ח"כ שלמה קרעי, 15 בדצמבר 2021 (צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)

מה המסקנה שלך עבור האופוזיציה בכנסת הנוכחית, ה־25?
"שאפשר בהחלט לעשות עבודה אסטרטגית ורוחבית כדי לעכב את עבודת הממשלה. זה דורש להיפטר מכאבי בטן ולפעול על כל החוקים שמבקשת הממשלה לקדם, גם אם הם טובים לאזרח. זה הכלי היחיד שיכול להכניס את הקואליציה לעמדת משא ומתן על סדר היום.

"צריך ללמוד מהכנסת ה־24 איך אפשר להשתמש בכלי הזה אסטרטגית. המחקר מראה איך אפשר לשתק וליצור זמנים רבים של דיון בזכות הכלי היחיד המהותי שיש לח"כים בנוגע לחקיקה. אני חושב שאחד הדברים שההתנהלות של האופוזיציה בכנסת ה־24 יצרה – זה לחייב את הקואליציה להיות איתם במשא ומתן, להגיע להסכמות.

"זה גם מגיע עם מחויבות של האופוזיציה. במידה שאין הסכמות, לא להתקזז ולהישאר בבניין ולנאום".

ראש האופוזיציה יאיר לפיד נואם במליאת הכנסת, 2 בינואר 2023 (צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת)

"אפשר בהחלט לעשות עבודה אסטרטגית ורוחבית כדי לעכב את עבודת הממשלה. זה דורש להיפטר מכאבי בטן ולפעול על כל החוקים שמבקשת הממשלה לקדם, גם אם הם טובים לאזרח"