את אי-הוודאות הפוליטית והבריאותית מלווה בימים אלה אי-ודאות חוקתית. בנימין נתניהו והקואליציה שלו מאתגרים את היסודות המרכזיים ביותר של השיטה הדמוקרטית, עד כדי סירוב של יו"ר הכנסת לשעבר מהליכוד, יולי אדלשטיין, לציית לצו של בג"ץ. ברקע רוחשות מוטיבציות, כמו זו של השר יריב לוין, להמשיך לפרק את בית המשפט העליון ואת שאר רשויות אכיפת החוק מכוחם ומסמכויותיהם, באמצעות מינויים, פיסקת התגברות ויוזמות נוספות.
כניסתם הצפויה של בני גנץ וחברי סיעתו לממשלת נתניהו מלווה ביומרה שספק אם תתממש, לבלום את המגמות הללו. גם אם חלק מהיוזמות ייעצרו לזמן מה, ודאי שקמפיין הימין לפוליטיזציה של שלטון החוק יימשך גם בממשלה המשותפת עם גנץ, בהמתנה לרגע הנכון שבו יוכלו נתניהו ומחנהו להנחית על המערכת את מכת המוות שתהפוך אותה למסורסת וחלשה.
האתגרים החוקתיים אינם נובעים רק מהמוטיבציות בימין על רקע ההסתבכויות הפליליות של ראש הממשלה, או מהרצון להחליש את הפיקוח על הפרות זכויות אדם בשטחים ובתוך ישראל. המאמץ להרכיב ממשלה בראשות נתניהו וגנץ מחייב שינויי חקיקה שחלקם עשויים להיפסל בבג"ץ. גם מאמץ, אם היה מתקיים, ללכת בנתיב שרבים ממצביעי גנץ מייחלים לו, של שליטה בכנסת לתקופת ביניים, כרוך באתגר חוקתי לא פשוט.
הקפאת מצב פוליטית
על רקע משבר הקורונה קיוו מתנגדי נתניהו ל"הקפאת מצב" פוליטית לשלושה חודשים עד חצי שנה, פרק זמן ארוך מספיק שבו תוכל קואליציית כחול לבן הקודמת להעביר חקיקה המונעת מראש ממשלה נאשם לכהן, כמו גם תיקוני חקיקה נחוצים אחרים להגנת הדמוקרטיה. הקפאת מצב כזאת הייתה מחייבת קרוב לוודאי להסתמך על סעיף 9 א' בחוק יסוד הכנסת, המאפשר להאריך כהונת כנסת בנסיבות מיוחדות רק ברוב של 80 חברי כנסת.
למחנה ה-61 – אם כוללים בו את יועז הנדל וצבי האוזר, שהתכוונו לתמוך בחקיקה נגד השחיתות – לא היה הרוב הדרוש להארכת הכהונה. גיוס 19 חברי כנסת לפחות מבלוק הימין היה מחייב משא ומתן קשוח, שבו הייתה עולה בוודאות דרישה אולטימטיבית של קואליציית תומכי נתניהו להימנע מהחקיקה המתוכננת בתקופת הביניים. הסכם כזה היה מייתר מראש חלק ניכר מהרציונל של השליטה בכנסת.
כחלופה, גוש המרכז שמאל היה יכול לנסות לדחות את הבחירות באמצעות הוראת שעה לחוק יסוד הממשלה, המאריכה את לוחות הזמנים להרכבת ממשלה בתקופת חירום כמו התקופה הנוכחית. כיום קובע החוק פרק זמן מקסימלי של 91 יום. אלא שתיקון כזה היה מותקף מימין בבג"ץ תקדימי, ולדברי פרופ' ברק מדינה, רקטור האוניברסיטה העברית ומומחה למשפט חוקתי, לא בטוח שהיה עומד בביקורת השיפוטית.
"לא לגמרי ברור אם הארכת הכהונה הזאת מתייחסת למקרה שבו עברו ארבע שנים, או שזה גם בנסיבות כאלה", אומר מדינה על סעיף 9 א' בחוק יסוד הכנסת. "על פני הדברים נראה לי שכדי לשנות את לוחות הזמנים בחוק יסוד הממשלה, צריך היה לעמוד בדרישה של חוק יסוד הכנסת ל-80 חברי כנסת. אבל זאת שאלה פתוחה, היא לא נבחנה אף פעם".
גם אם הייתה נמצאת הדרך להאריך את כהונת הכנסת, העברת החקיקה נגד כהונת ראש ממשלה נאשם אינה עניין פשוט, כמו גם הגבלת כהונות. דווקא סוגיית החקיקה הפרסונלית, שעלתה כטיעון נגד החקיקה, אינה מהווה מכשול משפטי אמיתי ובג"ץ מעולם לא פסל חקיקה בעילה זאת. היא נמצאת בעיקר בתחום האתי.
שאלה מהותית ראשונה נוגעת לתנאי הכשירות של חברי הכנסת, היכולים להיבחר גם אם עומד נגדם כתב אישום. חוק יסוד הממשלה קובע כי נשיא המדינה יטיל את הרכבת הממשלה על "אחד מחברי הכנסת שהסכים לכך".
אם קובעים שראש ממשלה אינו יכול להיות נאשם, מתבקש שיהיה צורך לקבוע שהדבר נכון ביחס לכל חברי הכנסת. הציבור אולי יקבל את המהלך בברכה, אך לא בטוח שיהיה קל לגייס לו רוב במליאה. יש גם לזכור שהרוב השברירי שממנו נהנה בלוק כחול לבן עד לאחרונה היה עלול להישבר תוך כדי הכהונה, ולהביא לכך שהחקיקה תבוטל עוד קודם לבחירות נוספות, מה שהיה הופך את המהלך לעקר.
הסתייגות נוספת של מומחים היא מעצם הקביעה שהגשת כתב אישום לבדה מצדיקה הדחה של ראש ממשלה. ראשית, משום שההחלטה על כתב אישום מסורה בסופו של דבר בידיו של אדם אחד בלבד – היועץ המשפטי לממשלה – שמוצע להפקיד בידיו כוח הגובר על רצון מיליוני מצביעים. שנית, משום שישנן עבירות שעוצמתן אינה מצדיקה בהכרח את הצעד הקיצוני של הדחה. שינוי החוק יחייב להבחין בין עבירות פשע, שהעונש המרבי עליהן גבוה משלוש שנות מאסר, לבין עבירות קלות יותר.
החלטה גורפת על איסור כהונת נאשם כראש ממשלה תחייב גם מחיקת סעיפי המשנה לסעיף 17 בחוק יסוד הממשלה, הקובעים כי כתב אישום נגד ראש ממשלה יוגש לבית המשפט המחוזי בירושלים, וכי השופטים יקבעו בפסק הדין אם העבירה נושאת קלון. סעיף 18, העוסק בתנאים לסיום כהונת ראש ממשלה נאשם או מורשע, יצטרך להימחק ברובו.
דרישה לכלול סעיף המונע פיטורי שרים
גם נתיב ממשלת החירום שבו בחר גנץ אינו פשוט משפטית, והוא עשוי להגיע למבוי סתום. דרישתו של מנהיג כחול לבן לכלול בהסכם הקואליציוני סעיף המונע פיטורי שרים מטעמו כל עוד נתניהו הוא ראש הממשלה, מתנגשת עם סעיף 2 א' בחוק הממשלה (השונה מחוק יסוד הממשלה). החוק הזה קובע שבמקום שבו ישנה סמכות חוקית לפטר בעלי תפקידים, כולל שרים, "לא ייעשה הסכם ולא תינתן התחייבות בעניין אי העברתו של אותו אדם מתפקידו".
"על פני הדברים נראה לי שכדי לשנות את לוחות הזמנים בחוק יסוד הממשלה, צריך היה לעמוד בדרישה של חוק יסוד הכנסת ל-80 חברי כנסת. אבל זאת שאלה פתוחה, היא לא נבחנה אף פעם"
כל עוד החוק לא ישונה, לא יהיה תוקף לאיסור על פיטורי שרים בהסכם הקואליציוני. כדי לאפשר זאת תידרש קואליציית נתניהו-גנץ לשנות את החוק. מכיוון שמדובר בחוק רגיל ולא בחוק יסוד, הרוב הקואליציוני של הממשלה המיועדת צפוי לבצע את התיקון ללא בעיה משמעותית, מלבד הנראות הציבורית. אך גם בתרחיש כזה, אם יצליח נתניהו לגבש תוך כדי כהונת הממשלה רוב להחזרת הסעיף המקורי, אי אפשר יהיה לעצור אותו.
הבעיה הכבדה והמורכבת ביותר היא עיגון הרוטציה בין נתניהו לגנץ, כפי שפורסם אתמול בזמן ישראל. ככל שהערובה החקיקתית שיבקש גנץ למימוש הרוטציה תהיה חזקה יותר, כך היא תהיה חשופה יותר לביקורת שיפוטית. מנגד, ככל שגנץ יבקש להימנע מהסיכון שבפסילת בג"ץ את התיקונים המתוכננים, הוא יהיה חשוף יותר להפרת ההסכם בחזית הפוליטית. בכל מקרה, מדובר בתהליך שעשוי לארוך שבועות ארוכים, ולאתגר את פרק הזמן המקסימלי להקמת ממשלה.
"אני לא יודעת אם אפשר לעשות תיקון לחוק היסוד, שאומר שבמדינת ישראל יהיו בעת ובעונה אחת שני ראשי ממשלה", אומרת פרופ' סוזי נבות, מומחית למשפט חוקתי מהמכללה למינהל. "זה שינוי משטרי ברמה כזאת שלא בטוח שאפשר לעשות את זה, משום שהכנסת לא מצביעה על ראש ממשלה, היא מצביעה אמון בממשלה ובשרים.
"אין אצלנו מוסד חוקתי שנקרא ראש ממשלה. אין לנו חוק יסוד המסדיר את המעמד של ראש הממשלה. בחוק היסוד לא כתוב שמרגע שהממשלה קיבלה אמון, ייכנסו השרים לתפקידם וייכנס ראש הממשלה לתפקידו. מה יכתבו? 'ייכנסו ראשי הממשלה לתפקידם'? אין אצלנו אמון אישי, יש אצלנו אמון במוסד. אנחנו לא בשיטה נשיאותית. אני באמת לא יודעת מה הם רוצים לעשות.
"אם אתה רוצה לשנות את שיטת הבחירות, כמו שעשו בשנות התשעים עם הבחירה הישירה – היה דיון בזה. היו הצעות, הן נידונו, נדחו, ואז עברו. עכשיו רוצים לעשות את זה כאן מידית לפני שהמנדט פג? ייתכן שנוסחים מסוימים יהיה אפשר לפסול בבג"ץ. בשביל זה יהיה צריך לעשות משהו מאוד קיצוני, שמשנה בצורה דרמטית את שיטת המשטר שלנו".
"אם אתה רוצה לשנות את שיטת הבחירות, כמו שעשו בשנות התשעים עם הבחירה הישירה – היה דיון בזה. היו הצעות, הן נידונו, נדחו, ואז עברו. עכשיו רוצים לעשות את זה כאן מידית לפני שהמנדט פג?"
גם פרופ' מדינה תוהה איך ייראו תיקוני החקיקה המתוכננים, שאת ניסוחם מוביל על פי פרסומים אבי ליכט, לשעבר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
"נניח שייאמר בחוק שהממשלה שתיבחר בכנסת הזאת תכהן שנה וחצי – אני מניח שזה מה שיהיה כתוב – ובסוף השנה וחצי רואים את ממלא מקום ראש הממשלה כמי שקיבל את אמון הכנסת, והוא ייכנס אוטומטית לתפקיד ראש הממשלה. יש פה קשיים. קושי אחד הוא שינוי של עקרונות יסוד במקרה ספציפי, כהוראת שעה כזאת או אחרת", אומר מדינה.
"זה התעורר בלפחות שני מקרים. בפעם הראשונה זה התעורר בביטול מגבלת 18 השרים בחוק יסוד הממשלה, קודם כל אצל אהוד ברק שהעביר הוראת שעה ובהמשך אצל נתניהו, שאמרו שבכנסת שלנו זה לא יחול. בית המשפט התייחס לזה בכמה פסקי דין, ואמר שמצד אחד זה לא בסדר; שאם רוצים, צריך לשנות את חוק היסוד עצמו במקום לקבוע הוראות שעה; אבל הוא לא התערב, כי אמר שזאת לא סוגיה מספיק חשובה.
"הדוגמה השנייה הייתה התקציב הדו-שנתי (שאושר חמש פעמים ברציפות באמצעות הוראת שעה לחוק יסוד משק המדינה, נ"י). בהקשר של התקציב בית המשפט אמר שהבעיה הייתה עם הוראת השעה. 'מה פתאום אתם קובעים את זה כהוראת שעה ולא כהסדר עקרוני?'. לבית המשפט נוח לתקוף במישור הזה, שאינו קשור ישירות לתוכן.
"הטענה היא צורנית: אם הכנסת חושבת שהסדר חלופי הוא הרצוי זה בסדר שהיא תעשה את זה, אבל היא לא יכולה לאחוז במקל בשני הקצוות שלו – להותיר את ההסדר העקרוני בתוקף ולקבוע הסדר זמני. זאת הקביעה במקרה התקציב הדו-שנתי. בהקשר שלנו, אם הכנסת חושבת שההסדר האופטימלי הוא מעכשיו רוטציות כאלה, אז שתקבע את זה עקרונית ולא חד פעמית".
הכנסת מתפרקת מהסמכות להביע אי אמון
מעבר לשאלה הצורנית, כפי שמגדיר אותה מדינה, ישנה שאלת תוכן ההסדר. בעתירות על התקציב הדו-שנתי העותרים טענו נגד לקיחת אחד התפקידים החשובים ביותר של הכנסת: פיקוח מדי שנה על התקציב שמגבשת הממשלה. "הטיעון העקרוני הזה רלוונטי גם פה", אומר מדינה. "הכנסת מתפרקת בעצם מהסמכות שלה להביע אי אמון בממשלה, וזה דבר דרמטי.
"זאת פגיעה בכל השיטה הבסיסית של המשטר שלנו, שאומר שהכנסת אמורה קודם כל להביע אמון בממשלה המובאת בפניה, ולא באיזו ממשלה תאורטית שתקום בעוד שנה וחצי, ושרואים אותה כאילו קיבלה אמון עכשיו. מה אנחנו יודעים על מה שיקרה בעוד שנה וחצי. אולי חלק מהשרים או ראש הממשלה עצמו עשה באמצע דברים לא בסדר, או איבד את הרוב הקואליציוני שלו.
"הכנסת מתפרקת מהסמכות שלה להביע אי אמון בממשלה, וזה דבר דרמטי. זאת פגיעה בשיטה הבסיסית של המשטר, שאומר שהכנסת אמורה קודם כל להביע אמון בממשלה המובאת בפניה, ולא באיזו ממשלה תאורטית"
"התפיסה הזאת שהכנסת מסמיכה מישהו לעתיד ותעשו בינתיים מה שבא לכם היא תפיסה מאוד בעייתית. הקושי הוא שבעתירות על התקציב הדו-שנתי בית המשפט התחמק מהעניין הזה. הטיעון המרכזי של העותרים היה לתיקון חוקתי שאינו חוקתי, ובית המשפט לא הלך לכיוון הזה – הוא התחמק ממנו ופסק על בסיס דוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת, במובן הזה של שימוש בהוראת שעה במקום שינוי קבוע של ההסדר העקרוני.
"כאן יהיה קשה לומר את זה, כי ברור לנו שזה לא הסדר לתמיד, שזה הסדר מוזר, ואז לא תהיה לבית המשפט ברירה אלא להיכנס לדוקטרינה של תיקון חוקתי שאינו חוקתי. על פני הדברים, ברור מאליו שזה לא בסדר וזאת התפרקות מכל הרעיון של משטר פרלמנטרי ופיקוח על הממשלה. בהנחה שמה שיהיה כתוב זה 'לא חשוב מה יקרה, האיש הזה יתמנה בעוד שנה וחצי', ברור שזה דבר שהוא מנוגד באופן גמור לעקרון הזה של פיקוח הכנסת על הממשלה.
"אני מבין את כחול לבן שרוצים להבטיח לעצמם שההסכם יכובד, אבל הדרך להשיג את זה היא באמצעות התפרקות מסמכותה. אנחנו בעצם אומרים לכנסת שאין לה סמכות להצביע אי אמון. זה דבר שאני מתקשה לראות איך עושים. אתה לא יכול להגביל את שיקול הדעת של חברי הכנסת באופן חזק מדי".
פתרון לבעיה, אומר מדינה, יכול להיות תיקון חקיקה שיקבע שאם חבר כנסת מצביע נגד הקואליציה יוטלו עליו סנקציות. סעיף 6 א' בחוק יסוד הכנסת קובע כי חבר כנסת המצביע אמון או אי אמון במליאת הכנסת נגד עמדת סיעתו לשם קבלת תמורה – כולל התחייבות לתמורה עתידית – יוכל להיחשב כמי שפרש מהסיעה. הסנקציה היא איסור התמודדות בבחירות העוקבות במסגרת סיעה קיימת.
"במקרה, כזה המתח יהיה עד כמה לגיטימי להגביל את שיקול הדעת של חברי הכנסת, באמצעות איום להטיל סנקציות אם יפרו את ההסכם הקואליציוני", אומר מדינה. "זה דבר פתוח, אין לזה תשובה חד משמעית. בית המשפט הכיר בתוקף של סעיף 6 א' בחוק יסוד הכנסת".
תגובות עכשיו הזמן לומר את דעתך
תגובתך פורסמה! שתפו את עמוד הפרופיל שלכם
ועכשיו אנו זקוקים לתמיכה שלך עזרו לנו להמשיך ליצור עיתונות אמינה, מקצועית וליברלית
תמכו בנו