בתוך הדיון המרתוני שהתנהל ביום ראשון האחרון בבג"ץ, בהרכב מלא של 11 שופטים, בעתירות בעניין החוק לשינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים, עברה כמעט מתחת לרדאר הערה שהשמיע השופט אלכס שטיין.

ההערה הזו, הנוגעת לאופן שבו הכנסת פועלת בתחום חקיקת חוקי יסוד, עשויה להיות בעלת משמעות מכרעת ביחס להצעת חוק אחרת שוועדת החוקה מצויה במרוץ להשלים לפני שריקת הסיום של הכנסת הנוכחית – הצעת החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה.

שטיין שאל את נציגי הכנסת והממשלה מה לדעתם ההבדל בין סמכותה של הכנסת לחוקק חוקים רגילים, לבין סמכותה לכונן חוקי יסוד – או לתקן חוקי יסוד קיימים. איש לא ציפה שבתשובה הכנסת תיקח על עצמה באופן וולונטרי להעביר חוקי יסוד בארבע קריאות במקום שלוש, אך התשובה הייתה שמבחינת הכנסת, אין כל הבדל בין חקיקת חוק יסוד לבין חקיקת חוק רגיל.

השופט שטיין רואה קשר ישיר בין הטקסט המכונן של הכרזת העצמאות לבין גבולות סמכותה של הכנסת כרשות מכוננת. בפשטות – הכנסת אינה רשאית לעשות ככל העולה על רוחה, ואינה רשאית לחוקק כל חוק יסוד

ובמילים אחרות, מבחינת הכנסת ההבדל היחיד הוא בהוספת המילה "יסוד" בכותרת הצעת החוק.  

שטיין לא פצח בהרצאה שתכליתה להבהיר מה דעתו על התשובה, אך מההקשר ניכר שדעתו לא הייתה נוחה מהרעיון, שלדעת הכנסת אין כל מגבלה פורמלית על כינון חוקי יסוד, לעומת חוקים רגילים.

שופט בית המשפט העליון אלכס שטיין, מרץ 2026 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

בהחלטת הררי משנת 1950 קבעה הכנסת כי חוקת המדינה, שהאסֵפה המכוננת הפקידה בידי הכנסת את הסמכות לכוננה, תיחקק "פרקים פרקים" לאורך השנים, עד שתושלם ותהפוך לחוקה המלאה – דבר שמעולם לא קרה.

השופט שטיין רואה קשר ישיר בין הטקסט המכונן של הכרזת העצמאות לבין גבולות סמכותה של הכנסת כרשות מכוננת. בפשטות – הכנסת אינה רשאית לעשות ככל העולה על רוחה, ואינה רשאית לחוקק כל חוק יסוד, אלא רק מה שהוסמכה לעשות במסגרת הגבולות שנקבעו בהכרזת העצמאות.

יש לכך משמעות כבדה בשאלה אם הכנסת הייתה רשאית לשנות את חוק יסוד השפיטה ולהפוך את מנגנון מינוי השופטים לכזה הנשלט על ידי גורמים פוליטיים.

עוד הבחינו בוועדת החוקה במהלך דיוני החקיקה כי אף שכיום אין חוק ייעודי לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, הרי שסמכויותיו פזורות בעשרות חוקים נוספים

ויש לכך משמעות כבדה גם בשאלה האם הכנסת רשאית כעת – במסגרת הדיונים שעורכת ועדת החוקה של הכנסת במטרה להשלים את חקיקת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה – לחוקק חוק יסוד המעביר תפקידים מסוימים, שהיו מסורים עד עתה בידי היועץ המשפטי, לידיו של גורם חדש שגם הוא ימונה בדרך הנשלטת על ידי גורמים פוליטיים.

מה שמעביר אותנו אל חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. כמו בשינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים, גם כאן לא מדובר על הצעת חוק אחת, אלא על שתיים: האחת היא "הצעת חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי (מינוי, כהונה, תפקידים וסמכויות)" – שהיא חוק רגיל; והשנייה היא הצעת "חוק יסוד סמכויות חקירה והעמדה לדין", המהווה תיקון לשלושה חוקי יסוד – חוק יסוד הכנסת, חוק יסוד הממשלה וחוק יסוד השפיטה.

היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה בדיון ועדת הכנסת, 8 ביוני 2026 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

הסיבה לכך היא שבמהלך דיוני החקיקה על חוק פיצול תפקיד היועץ דנים גם בתיקונים לחוקי יסוד, היא שבשלב מסוים בהליך החקיקה התברר ליו"ר ועדת החוקה, ח"כ שמחה רוטמן, שליועץ המשפטי לממשלה יש סמכויות ייחודיות בתחום הפלילי הקבועות בחוקי היסוד, שלא ניתן לשנותן אלא באמצעות תיקון לחוק יסוד.

בחוק יסוד הכנסת, מדובר על סעיף קביעת הקלון לחבר כנסת שהורשע בעבירה פלילית; בחוק יסוד הממשלה, מדובר על הסמכות להורות על פתיחת חקירה פלילית ועל הגשת כתב אישום נגד ראש הממשלה; ובחוק יסוד השפיטה, מדובר על הסמכות הייחודית להורות על פתיחת חקירה פלילית והעמדה לדין פלילי של שופט.

עוד הבחינו בוועדת החוקה במהלך דיוני החקיקה כי אף שכיום אין חוק ייעודי לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, הרי שסמכויותיו פזורות בעשרות חוקים נוספים, מלבד שלושת חוקי היסוד הללו.

הצורך הזה של הקואליציה לתקן שלושה חוקי יסוד, כבדרך אגב, במסגרת הפרויקט לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, עשוי להתנגש עם גישתו של בית המשפט העליון ביחס לגבולות סמכותה של הכנסת

וכאן אכן מצויים כיום הדיונים בוועדת החוקה: בסריקת עשרות חוקים שבהם מוזכר היועץ המשפטי לממשלה, ובניסיון להחליט למי תוקצה הסמכות שהיום נתונה ליועץ: האם, לאחר פיצול התפקיד, הסמכות תינתן ליועץ המשפטי הפוליטי שהממשלה תמנה כמשרת אמון; או לתובע הכללי, שיהיה אחראי על הפעלת הסמכויות הפליליות, ואף הוא לא יהנה מעצמאות מלאה.

נוכח השעון הפוליטי המתקתק לקראת הקפאת כל מהלכי החקיקה בתקופת הבחירות, רוטמן נותן גז: הדיונים בוועדת החוקה לאורך הקדנציה כולה לא התאפיינו באיזו רצינות ויסודיות יוצאות דופן. אבל כעת רצים במהירות רבה על הסעיפים הרבים של שתי הצעות החוק, כדי להספיק לפצל את תפקיד היועץ עוד בקדנציה הנוכחית.

ח"כ שמחה רוטמן במליאת הכנסת. 11 במאי 2026 (צילום: נועם מושקוביץ / דוברות הכנסת)

הצורך הזה של הקואליציה לתקן שלושה חוקי יסוד, כבדרך אגב, במסגרת הפרויקט לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, עשוי להתנגש עם גישתו של בית המשפט העליון ביחס לגבולות סמכותה של הכנסת בתחום כינון חוקי היסוד.

בית המשפט כבר פסק כי הכנסת אינה רשאית להכניס כל מה שעולה על דעתה לתוך חוק יסוד, ולעשות שימוש בעובדה שאין פרוצדורה שונה לחקיקת חוקי יסוד לעומת חוקים רגילים בשביל לשריין דברים שמקומם אינו בחוקה. דבר חקיקה כזה עלול להיפסל במסגרת דוקטרינת השימוש לרעה של הכנסת בסמכותה המכוננת.

הדיון בבג"ץ מלמד שאם יתברר שהליכי מינוים של היועץ המשפטי החדש ושל התובע הכללי נשלטים ע"י גורמים פוליטיים, הדבר עלול להוות פגיעה בשוויון עד כדי כך שתיגרם פגיעה אנושה בגרעין היסודי של ערכי המדינה

מבחינת השופט שטיין הדברים עשויים להיכנס גם למסגרת דוקטרינת התיקון החוקתי הלא חוקתי. לשיטתו, הכנסת כרשות המכוננת רשאית לחוקק רק חוקי יסוד התואמים את מגילת העצמאות, המבטיחה כידוע במסגרתה "שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה".

הדיון החוקתי שהתקיים השבוע בבג"ץ מלמד שאם יתברר שהליכי מינוים של היועץ המשפטי החדש ושל התובע הכללי נשלטים על ידי גורמים פוליטיים, הדבר עלול להוות פגיעה בשוויון עד כדי כך שתיגרם פגיעה אנושה בגרעין היסודי של ערכי המדינה, כמדינה יהודית ודמוקרטית.

ח"כ שמחה רוטמן בוועדת החוקה של הכנסת, 27 במאי 2026 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

או, מבחינתו של השופט שטיין, ייקבע כי הכנסת חרגה מסמכותה המכוננת בחוקקה חוק יסוד שסותר את ההבטחה לקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור בין אזרחי המדינה.