בג"ץ מציב גבולות להדחת בכירים אך גם מגביל את שומרי הסף

פסק הדין של בג"ץ, שניתן אתמול (רביעי) בהרכב מורחב של חמישה שופטים, בדיון הנוסף בעניין בקשתו של שר הכלכלה ניר ברקת להדיח את הממונה על התחרות מיכל כהן, הוא פסק דין מתעתע.

על פני הדברים, הוא עוסק בשאלה אם היה בסמכותו של נציב שירות המדינה להחליט בעצמו "לדחות על הסף" את בקשת השר, או שהיה חייב להעביר את הבקשה לדיון בוועדת המינויים, שהיא הגוף המוסמך לדון בבקשות של שרים להדיח בעלי תפקידים בכירים ברשויות השלטון ובמשרדי הממשלה.

אך למעשה, פסק הדין הזה הוא זירת התגוששות בין שתי תפיסות עולם שיפוטיות בדבר תפקידו של הייעוץ המשפטי לממשלה בעידן שבו הדרג הפוליטי חשוד בפעולה ממניעים נפסדים.

פסק הדין הזה הוא זירת התגוששות בין שתי תפיסות עולם שיפוטיות בדבר תפקידו של הייעוץ המשפטי לממשלה בעידן שבו הדרג הפוליטי חשוד בפעולה ממניעים נפסדים

המחלוקת בעניין זה קורעת את בית המשפט העליון, אך עד עתה התנהלה בעיקר מתחת לפני השטח. בפסק הדין בעניין הממונה על התחרות היא מתפרצת בגלוי – במניפסט תוקפני של השופט נעם סולברג על פעולתו של הייעוץ המשפטי לממשלה בפרשה זו, בתמיכתו של השופט אלכס שטיין, ובהתייצבותם של הנשיא יצחק עמית והשופטת דפנה ברק־ארז לימין היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה והמשנה שלה גיל לימון.

פסק הדין הקודם, בהרכב שלושה שופטים, ניתן ביולי 2025 על ידי השופטים יוסף אלרון, אלכס שטיין וחאלד כבוב. בית המשפט קיבל, בדעת רוב של השופטים אלרון ושטיין, את עתירת ארגון לביא נגד נציב שירות המדינה הקודם דניאל הרשקוביץ.

נציב שירות המדינה, פרופ' דניאל הרשקוביץ, ינואר 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

הנציב דחה על הסף את בקשתו של שר הכלכלה ברקת להעלות לדיון בוועדת המינויים – שהרשקוביץ עצמו עומד בראשה – את שאלת הדחתה של הממונה על התחרות. הדיון בוועדת המינויים הוא שלב מתחייב בדרך להחלטה על הדחת הממונה – החלטה המצויה בסמכות הממשלה.

השופטים באותו פסק דין קבעו כי הנציב לא היה מוסמך לעצור אצלו את בקשתו של שר הכלכלה, וחלה עליו חובה להעביר את הבקשה לוועדה. אלא שבפועל, זו בכלל לא הייתה החלטתו של הרשקוביץ עצמו, אלא הכתבה מטעמם של בהרב־מיארה ולימון, שהודיעו לו כי המצב המשפטי המחייב מונע ממנו להעביר לוועדה את בקשת שר הכלכלה להדיח את הממונה על התחרות, מאחר שמדובר בבקשה נעדרת עילה, שאין לה כל תימוכין בדין.

העתירה לדיון נוסף, שאותה הגישה היועצת המשפטית לממשלה, הוכרעה בסופו של יום לרעתה: השופטים קבעו פה אחד כי אכן הנציב – כלומר, הייעוץ המשפטי לממשלה – לא היה מוסמך לדחות את בקשתו של ברקת, והייתה חובה להעביר את הבקשה לדיון בוועדת המינויים.

בית המשפט חידש חידוש משפטי כאשר קבע כי ועדת המינויים רשאית לדון בבקשה מופרכת של שר בהליך מזורז של "דחייה על הסף", ללא דיון בפני הצדדים

אולם, בית המשפט חידש חידוש משפטי כאשר קבע כי ועדת המינויים רשאית לדון בבקשה מופרכת של שר בהליך מזורז של "דחייה על הסף", ללא דיון בפני הצדדים, וזאת מכוח הסמכות הטבועה של הוועדה לקבוע את סדרי עבודתה.

על אף שכלל השופטים התכנסו סביב הפתרון הזה, תהום פעורה ביניהם בשאלה אם הייעוץ המשפטי נהג כיאות. עמית וברק־ארז מגבים את בהרב־מיארה ולימון, וקובעים כי הפתרון שבית המשפט נוקט כעת, שהוא בבחינת חידוש משפטי, לא היה בכוחו של הייעוץ המשפטי לנקוט.

הממונה על התחרות, עו"ד מיכל כהן, בוועדת הכלכלה של הכנסת, 16 בינואר 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

סולברג, לעומת זאת, מנצל את המקרה הנוכחי כדי לפרוש מעין כתב אישום כללי נגד היועצת המשפטית לממשלה וצוותה. "החובה המרכזית של הייעוץ המשפטי לממשלה", כתב סולברג, "להנחות את רשויות השלטון מה אסור ומה מותר, מה חוקי ומה בלתי חוקי.

"אומנם במסגרת תפקידו נדרש הייעוץ המשפטי לנפק חוות דעת משפטיות עבור הרשות המבצעת, גם בעניינים שטרם נפסקה לגביהם הלכה מחייבת של בית משפט זה, וטבעי כי זו עשויה לעיתים להתגלות כמלאכה מורכבת. ברם, גם אז נדרש הייעוץ המשפטי להפריד בין תיאור מצב משפטי קיים ומוסכם לבין פיתוח משפטי, שהוא עניין ספקולטיבי יותר.

"חששות שמציג הייעוץ המשפטי לממשלה מפני השפעות שליליות של מהלכי רשויות השלטון על האינטרס הציבורי – הגם שאין להקל בהם ראש כמובן – אינם יכולים לגבור על החובה הבסיסית להציג לרשויות את הדין כהווייתו".

המחלוקת בין השופטים משקפת דיון רחב יותר בשאלת תפקידו של הייעוץ המשפטי אל מול הממשלה

יש צדק בעמדתו של סולברג, שלפיה בבואו של בית המשפט לגבש הלכה, בהרכב מורחב ובמבט לשנים קדימה, באשר לגבולות סמכותה של הפקידות הבכירה לדחות בקשות של שרים לסיים את כהונתם של נושאי משרה – אין מקום לבסס את ההסדר המתעצב אך ורק על ההנחה שכל נבחרי הציבור מונעים מכוונות שליליות.

קיימת גם אפשרות שלפיה "נבחר ציבור יפעיל את סמכותו זו, באמת ובתמים, מתוך עמדה כנה שלפיה נושא משרה מסוים פוגע ביכולתו לקדם את האינטרס הציבורי, באופן העולה בקנה אחד עם העילות הקבועות בדין".

המשנה לנשיא בית המשפט העליון נועם סולברג בדיון בבית המשפט העליון בירושלים בעתירות נגד החוק המקפיא צעדי אכיפה נגד משתמטי גיוס חרדים, 28 ביולי 2026 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

התובנה הזו עשויה להתברר כשימושית במיוחד אם, במשחק הכיסאות המוזיקליים הפוליטי, יתברר ששחקנים מגזרות שונות תפסו עמדות שונות מאלה שהם תופסים כיום.

אם כיום מקובל להניח שחלק מנבחרי הציבור פועלים להחלשת מנגנוני השלטון באמצעות הדחות, הימנעות מאיוש תפקידים וליבוי סכסוכים פנימיים, בעוד ששומרי הסף בפקידות הבכירה מצילים את השירות הציבורי מפגיעתו של הדרג הפוליטי – המציאות הזו עשויה להתהפך בקדנציה הממשלתית הבאה. סולברג, במידה רבה, מכין את הקרקע לשינוי תודעתי כזה.

המחלוקת בין השופטים משקפת דיון רחב יותר בשאלת תפקידו של הייעוץ המשפטי אל מול הממשלה.

רוב שופטי ההרכב קיבלו את עמדת היועצת, כי עילת "חילוקי דעות מהותיים וממושכים" בין הממשלה לבין הפקיד הבכיר, אינה יכולה להיות סובייקטיבית

לכולם מותר לטעות, אפילו לשופטים. השאלה איננה אם היועצת ואנשיה הציגו בפני הממשלה, במקרים שונים במהלך הקדנציה האחרונה, עמדות משפטיות שבית המשפט הפך לאחר מכן; אלא אם במצבים שבהם המצב המשפטי אינו ברור, רשאי הייעוץ המשפטי לנקוט עמדה נחרצת, או – כפי שמציע סולברג – לנהוג במתינות ובזהירות רבה יותר, ולאפשר לדרג הפוליטי מרחב תמרון רחב לקבלת החלטות שאולי אינן "הדין הרצוי", אך גם אינן בלתי חוקיות.

המחלוקת הזו קשורה בקשר הדוק אף לשאלה בדבר האפשרות להדיח את היועצת עצמה. כזכור, בג"ץ קיבל את העתירות נגד החלטת הממשלה להדיח את בהרב־מיארה, ואולם הוא עשה זאת על יסוד הפגם בתהליך ההדחה – ההחלטה של הממשלה לייצר מסלול עוקף לוועדת גרוניס, באמצעות ועדת שרים שאכן המליצה לממשלה להדיח את היועצת.

היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה משתתפת בדיון בוועדת הכנסת בירושלים, 9 ביוני 2026 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

זה היה פספוס גדול של בית המשפט, שלא אחז את השור בקרניו ודן בעילה של "חילוקי דעות מהותיים וממושכים", שהיא העילה שבעטיה הממשלה ביקשה להדיח את בהרב־מיארה.

את שהחסירו אז, השלימו השופטים כעת, אך לא בהקשר של הדחת יועצים משפטיים לממשלה, אלא בהקשר של הדחת נושאי משרה בכירים במשרדי הממשלה, דוגמת הממונה על התחרות.

רוב שופטי ההרכב קיבלו את עמדת היועצת, כי עילת "חילוקי דעות מהותיים וממושכים" בין הממשלה לבין הפקיד הבכיר, אינה יכולה להיות סובייקטיבית, כלומר אינה יכולה להיות מבוססת על טענתו של שר כי "אין לו אמון" או כי הוא "אינו רואה עין בעין" עם נושא המשרה.

השאלה אם פסק הדין הזה, המציג בשורתו התחתונה תוצאה מורכבת, ישרת את האינטרס הציבורי הרחב, נותרת לפי שעה שאלה פתוחה

גם בפרשת הדחתו של רונן בר מתפקידו כראש שב"כ הבהיר עמית: "טענה לקיומו של משבר אמון אינה יכולה להתבסס על תחושתו הסובייקטיבית של נבחר הציבור הרלוונטי – עליה להיתמך בתשתית ראייתית אובייקטיבית, מוצקה ומפורטת, המלמדת כי מקורו של אובדן האמון בשיקולים מקצועיים".

השאלה אם פסק הדין הזה, המציג בשורתו התחתונה תוצאה מורכבת, ישרת את האינטרס הציבורי הרחב, נותרת לפי שעה שאלה פתוחה.

שר הכלכלה והתעשייה ניר ברקת בישיבה של ועדת הכלכלה בכנסת בירושלים, 11 במרץ 2024 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

לצד תרומתו לביצור השיקולים שרק הם עשויים להצדיק הדחה ממשלתית של נושאי משרות בכירות, בית המשפט מקל במידת מה על הממשלה להעלות נושאי משרה על מסלול של העברה מכהונה. הדחות כאלה, גם אם לא יגיעו לקו הסיום, מהוות כשלעצמן ענישה תהליכית שעלולה להרתיע מועמדים בעלי כישורים מלרתום את יכולותיהם לטובת תפקידים ציבוריים.