פעילות ענפה בבית המחוקקים מעידה לרוב על דמוקרטיה מתפקדת. אולם, ההיסטוריה מלמדת, כי לעתים ריבוי חוקים אינו מבטא חיוניות, אלא מהווה ניסיון לפתור באמצעות חקיקה מהירה בעיות עמוקות של אמון, לכידות ומשילות, שטופלו בעבר באמצעות נורמות, פשרות והסכמה רחבה.  

*  *  *

בשבועות האחרונים אנו עדים בכנסת ישראל לחקיקה אינטנסיבית, פרסונלית, חסרת מעצורים, משנה כללי משחק וכזו המנסה לייצר נאמנות בכפייה.

מדובר בתופעה מדאיגה במיוחד שכן ההיסטוריה מלמדת כי משטרים שביקשו לבצר את כוחם דרך בולמוס חקיקה דורסני, מצאו עצמם בסופו של דבר מול מבוי סתום. ככלל, ככל שיש יותר חוקים, כך פוחת הציות להם מרצון, והמרחק בין ספר החוקים לבין הלכידות החברתית הולך וגדל, עד לנקודת שבר שבה המערכת כולה עלולה לקרוס אל תוך עצמה.

החקיקה חסרת המעצורים בכנסת מדאיגה. ההיסטוריה מלמדת כי משטרים שביקשו לבצר את כוחם דרך בולמוס חקיקה דורסני, מצאו עצמם בסופו של דבר מול מבוי סתום. ככלל, ככל שיש יותר חוקים, כך פוחת הציות להם מרצון

אביא מספר דוגמאות.

קריסת הרפובליקה הרומית – חקיקה עודפת הובילה לחוסר משילות

במאה הראשונה לפני הספירה, הרפובליקה הרומית, ששלטה על שטחים נרחבים, לא הצליחה לשלוט על עצמה. סכסוכים מעמדיים, פערים כלכליים עצומים, מחלוקות על שירות צבאי ותפקיד הצבא – יצרו קיטוב חסר תקדים.

המערכת הפוליטית, שהתבססה בעבר על נורמות לא כתובות של ריסון וכבוד הדדי, הוחלפה במאבק כוחני, שבו כל צד השתמש בחוק ככלי נשק נגד יריביו. חוקים שונו בתדירות גבוהה והפכו לפרסונליים כדי לשרת אינטרסים של יחידים, והאלימות ברחובות הפכה תחליף לדיון בסנאט.

שימוש בחקיקה פרסונלית ולא מרוסנת הוביל, בין היתר, לערעור מוחלט של המוסדות הרפובליקאיים. החוק חדל לשמש מסגרת משותפת והפך לזירה נוספת של מאבק. כאשר כל קואליציה זמנית שינתה את הכללים לטובתה, אבד האמון בעצם האפשרות לקיום משחק פוליטי הוגן.

הרפובליקה לא קרסה ביום אחד, אך בולמוס החקיקה ליווה את תהליך ההתפוררות שלה. בסופו של דבר, עייפות ציבורית, אלימות פוליטית וחוסר יציבות סללו את הדרך למעבר לשלטון יחיד.

המערכת הפוליטית, שהתבססה על נורמות של ריסון וכבוד הדדי, הוחלפה במאבק כוחני, בו השתמשו בחוק כנשק. חוקים שונו תדיר והפכו פרסונליים, בשירות אינטרסים של יחידים, והאלימות ברחובות הפכה תחליף לדיון בסנאט

נפילת הקיסרות הרומית – חקיקה חרף התמודדות עם המציאות

נרוץ כמה מאות שנים קדימה אל הקיסרות הרומית המערבית בתחילת המאה החמישית לספירה (באותה העת היתה הקיסרות הרומית מחולקת לשניים: חלק מערבי וחלק מזרחי). שני החלקים היו שרויים בבעיות קשות, אולם במיוחד החלק המערבי שסבל מפלישות תכופות, מרידות, משבר כלכלי והתפוררות הצבא.

פתרון הבעיות הללו היה עשוי להיות משימה קשה מאוד אפילו עבור הקיסרים המוכשרים ביותר בהיסטוריה הרומית, לא כל שכן עבור הקיסרים החלשים ששלטו בה במאה החמישית לספירה. כך, במקום ניסיון אמיתי לטפל בבעיות על ידי שיקום הכלכלה, הצבא או הלכידות החברתית – בחרו הקיסרים בדרך הקלה והמהירה: חקיקה, והרבה ממנה.

יש בעיית פשע? מחמירים את החקיקה ביחס לענישה; האוכלוסייה נוטשת עיירות גבול? מכריחים את האנשים באמצעות חוק להישאר במקומם; יש מחסור במקצועות נדרשים? מחוקקים חוק האוסר על אנשים לנטוש את המקצוע; חסר כסף מזומן? מפחיתים את ערך המטבע.

החקיקה הפכה מפורטת יותר, אולם יכולת האכיפה הלכה ונשחקה. הפער בין החוק הכתוב לבין המציאות היומיומית גדל והציות הפך כפוי, חלקי ולעתים מדומה בלבד. החוק חדל להיות ביטוי להסכמה חברתית והפך לאמצעי כפייה שנועד לכסות על היעדר משילות אמיתית.

החקיקה הפכה מפורטת יותר, אך יכולת האכיפה הלכה ונשחקה. הפער בין החוק הכתוב למציאות היומיומית גדל והציות הפך כפוי, חלקי ולעתים מדומה. החוק חדל להיות ביטוי להסכמה חברתית והפך לאמצעי כפייה

במקום להתמודד עם שורשי המשבר, ניסתה הקיסרות לכפות מציאות שאינה קיימת עוד באמצעות טקסטים משפטיים. ככל שספרי החוקים תפחו, כך פחתה היכולת של המדינה לאכוף אותם בשטח.

בסופו של דבר, כאשר המדינה נזקקה לחוק כדי להכריח את אזרחיה להתנהג כאילו המשטר עודנו חזק, היה זה סימן מובהק לכך שהמשילות כבר אבדה. בשנת 476 לספירה קרסה הקיסרות הרומית המערבית באופן סופי, כשהיא מותירה אחריה מערכת משפטית רחבת היקף ומפורטת, אך מנותקת מהמציאות.

המהפכה הצרפתית – כאשר השלטון נשען על רוב אוטומטי

בשלהי המאה ה-18 הייתה צרפת נתונה במשבר עמוק שכלל גרעון תקציבי חריף, מערכת מיסוי בלתי שוויונית, אי שקט חברתי גובר ונתק מתמשך בין השלטון המלוכני לבין הציבור.

על מנת לאשר מיסים חדשים, כינס המלך לואי ה-16, לראשונה זה יותר מ-160 שנה, את אספת המעמדות, גוף ייצוגי מסורתי המורכב משלושת המעמדות: הכמורה, האצולה והמעמד השלישי (שכלל את כל יתר האוכלוסייה).

כשהמדינה נזקקה לחוק כדי לכפות התנהגות, היה זה סימן מובהק לאובדן המשילות. ב-476 לספירה קרסה הקיסרות הרומית המערבית סופית, בהותירה מערכת משפטית רחבת היקף ומפורטת, אך מנותקת מהמציאות

לא היה מדובר בהימור גדול מדי מצדו של המלך, שכן למרות שהמעמד השלישי כלל כ-97% מהאוכלוסייה, ההצבעה באספת המעמדות התבצעה לפי מעמד. לכל אחד משלושת המעמדות הוקצה קול אחד בלבד, כך שהאצולה והכמורה, שהתייצבו לרוב מאחורי המלוכה, החזיקו יחד ברוב אוטומטי של שני קולות.

לכאורה, מדובר היה בניצחון בטוח של השלטון, אולם בפועל התנהלו הדברים באופן שונה מהמתוכנן. כך, בחודש מאי 1789 כונסה האספה ומייד עלתה דרישת נציגי המעמד השלישי כי כל החלטה שתתקבל תשקף את חלקם באוכלוסייה.

המלך סירב ובתגובה נציגי המעמד השלישי, שהבינו כי הצבעה בנסיבות כאלו ריקה מתוכן, פרשו והכריזו על עצמם ביום 17.6.1789 כ"אסיפה הלאומית", הגוף המייצג האמיתי של העם הצרפתי. מאותה נקודה, כדור השלג של המהפכה הצרפתית היה כמעט בלתי ניתן לעצירה.

המקרה הצרפתי מדגים היטב כיצד הישענות על רוב פורמלי ואוטומטי, גם אם הוא חוקי, אינה יכולה להחליף הסכמה ציבורית רחבה. כאשר החוק והפרוצדורה נתפסים ככלי לשימור כוח ולא כמסגרת משותפת, הם חדלים לייצב את המערכת, ומתחילים לערער אותה מבפנים.

בין חוק ללגיטימציה – הלקח ההיסטורי

קשה מאוד ללמוד מההיסטוריה, שכן הנסיבות בכל תקופה שונות, והקשרים פוליטיים, חברתיים ותרבותיים אינם ניתנים להעתקה פשוטה.

עם זאת, כאשר בוחנים דוגמאות רחוקות זו מזו בזמן ובמרחב, מתגלה דפוס חוזר: חקיקה פרסונלית וחקיקה מואצת ללא בחינה מעמיקה, נוטות לערער את יסודות המשטר.

המקרה הצרפתי מדגים איך הישענות על רוב פורמלי ואוטומטי, גם אם חוקי, לא מחליפה הסכמה ציבורית. כשהחוק והפרוצדורה נתפסים ככלי לשימור כוח ולא כמסגרת משותפת, הם חדלים לייצב את המערכת

חוק שנועד לפתור מציאות שאינה ניתנת לפתרון אמיתי בחקיקה גרידא אינו מייצר משילות, אלא מסתיר את היעדרה. לא זאת בלבד, אלא שחוק המנותק מהסכמה ציבורית רחבה ומתחושת הוגנות משותפת מאבד את תוקפו המוסרי, והציות לו הופך לפורמלי, כפוי או מדומה בלבד.

יש לזכור, כי החוק נועד לשמש מסגרת משותפת המאפשרת ניהול מחלוקות, ולא כלי לכפיית נאמנות או לשימור כוח פוליטי רגעי. כאשר הוא חדל למלא תפקיד זה, ריבוי החקיקה אינו מייצר יציבות אלא מעמיק את הקרע בין השלטון והציבור. ההיסטוריה אינה מזהירה מפני חקיקה כשלעצמה, אלא מפני השימוש בה כתחליף ללגיטימציה, לאמון וליכולת לנהל משברים באמצעות הסכמה רחבה.

עודד ארבל הוא עורך דין, בעל תואר שני במשפטים ותואר שני בהיסטוריה של העת העתיקה. מומחה בכתיבת תוכן משפטי לעורכי דין. עוקב בדאגה אחר התהליכים הגלובליים המתרחשים בימנו, לאור מאורעות שונים שהתרחשו לאורך ההיסטוריה האנושית.