הנה תרחיש: עם סגירת הקלפיות ושידור המדגמים, שיחוזקו בתוצאות אמת מוועדת הבחירות המרכזית לאורך הלילה, יתברר שתקוותו של בני גנץ לחצות את אחוז החסימה התבדתה. כחול-לבן בראשותו קיבלה כ-2% מקולות הבוחרים, הרבה פחות מהנדרש כדי לשמור על ייצוג בין סיעות הכנסת. בנימין נתניהו רושם לעצמו עוד ריסוק מוצלח של מי שלהרף עין הוצג כמעין שותף פוליטי.

שבועיים חולפים, ומגיע 6 באפריל, יום כינוסה של הכנסת החדשה. בשעה 15:59 תכונה והמולה בכנסת, עוד רגע יתקעו החצוצרנים בחצוצרות, ונשיא המדינה ייכנס כדי לתת את האות לישיבת הפתיחה החגיגית של הכנסת ה-24. בדיוק דקה אחת לאחר מכן, בשעה 16:00 בדיוק, יהפכו בני גנץ וחבריו ל"כחול לבן" לדלעת, ויחדלו לכהן כחברי כנסת.

עוד דקה חולפת, ועל דלתו של גנץ בלשכתו בכנסת – שעדיין לא פינה – מתדפק פקיד, ובידו מעטפה. "זה מראש הממשלה", הוא אומר ומרכין את ראשו. גנץ פותח את המעטפה וקורא לעצמו את המכתב הקצרצר:

"בהתאם לסעיף 5(ב) לחוק יסוד הממשלה, ומשאינך מכהן עוד בכהונת חבר כנסת, הרי שפקעה כהונתך כראש הממשלה החלופי. אשר לכהונותיך בממשלה בתפקיד ממלא-מקום ראש הממשלה, שר הביטחון ושר המשפטים – בהתאם לסעיף 22(ב) לחוק יסוד הממשלה, הריני להודיעך על העברתך מכהונה מתפקידים אלה".

נתניהו לא התאפק, והוסיף בשולי המכתב: "מאחל לך הצלחה בהמשך, בברכה, בנימין נתניהו".

באותה שעה בדיוק שוגרו מכתבי פיטורים גם ליתר שרי גוש כחול-לבן בממשלה. לשיטתו של נתניהו, מרגע שגנץ כבר אינו ח"כ, הוא כבר אינו ראש הממשלה החלופי, ולכן ממשלת החילופים הפכה להיות ממשלה רגילה, שבה מותר לראש הממשלה לפטר את כלל השרים ולא רק את שרי הגוש שלו, כפי שהיה בממשלת החילופים.

לגנץ יש עתה 48 שעות עד שפיטוריו מהממשלה ייכנסו לתוקף, והוא מגיש עתירה דחופה לבג"ץ. טענתו היא אחת ויחידה: מאחר שהממשלה היא ממשלת מעבר, הסעיף בחוק היסוד שקובע כי הוא חייב להיות ח"כ כדי להמשיך להיות ראש הממשלה החלופי – אינו חל. ומכאן, כל אבני הדומינו הנוספות, אינן נופלות.

בני גנץ ובנימין נתניהו חותמים על ההסכם הקואליציוני במעון ראש הממשלה בבלפור, ב-20 באפריל 2020

בחירות חמישיות

ככל שמתקרב מועד הבחירות, הולכת ומתחדדת השאלה בדבר המשך קיומה של ממשלת החילופים, במצב שבו מפלגתו של גנץ נעלמת מהמפה הפוליטית עקב כישלון בבחירות. מצב כזה מחדד שתי שאלות פוטנציאליות בעלות השלכות פוליטיות מרחיקות לכת:

• האם גנץ ממשיך לכהן כראש ממשלה חלופי, בממשלת חילופים שהיא ממשלת מעבר, הגם שהוא אינו מכהן עוד כחבר כנסת.
• אם התשובה לשאלה הראשונה היא חיובית, בבוא מועד החילופים ב-17 בנובמבר, וככל שלא תוקם עד אז ממשלה חדשה, האם אכן מחייב חוק היסוד את ביצוע החילוף וכניסתו של גנץ לתפקיד ראש הממשלה.

השאלה השנייה תלויה בסט נסיבות פוליטיות מאוד מסוים, שרק אם יתרחש היא תתעורר ותהפוך לרלוונטית: מדובר על מצב שבו לא יצליח אף צד להקים ממשלה אחרי הבחירות הקרובות, והמדינה תיגרר למערכת בחירות נוספת, לכנסת ה-25. במצב כזה, ובהסתמך על לוח הזמנים הפוליטי, קיימת האפשרות שאיש לא יספיק להקים ממשלה גם לאחר הבחירות הנוספות, עד 17 בנובמבר.

אם ייקבע שממשלת החילופים חיה ובועטת, על אף שגנץ אינו ח"כ, ואם ייקבע שהחילופים אכן מתקיימים, על אף שמדובר בממשלת מעבר ועל אף שגנץ אינו ח"כ, הרי שבמועד הזה יתקיימו החילופים והוא ימונה להיות ראש הממשלה – ראש ממשלת חילופים שהיא ממשלת מעבר, כהונה שתפקע ביום שבו יצליח מישהו מהשחקנים הפוליטיים להרכיב ממשלה.

אם מנטרלים את המשמעויות הפוליטיות של הקביעות המשפטיות, ההיגיון המשפטי מוליך למסקנה ששתי השאלות הן בעצם אחת. כלומר, שאם ייקבע שממשלת החילופים ממשיכה במתכונתה על אף שראש הממשלה החלופי חדל לכהן כחבר כנסת, הרי שממילא יש לקבוע שהחילופים יתקיימו במועדם.

אלא שבקרב זירת המשפטנים החוקתיים בישראל שוררים חילוקי דעת בעניין: חלק טוענים שגנץ ימשיך לשמש רה"מ החלופי גם אם יחדל לכהן כח"כ וכי החילופים יעמדו בתוקפם; חלק טוענים שהתשובה לשתי השאלות היא שלילית; וחלק – וזה מעניין – מחזיקים בעמדה שמצד אחד ממשלת החילופים המעברית תמשיך לכהן בכל מקרה עד הקמת ממשלה חדשה, אך אין פירוש הדבר שאכן יש לקיים את החילופים, אם לא תקום ממשלת קבע עד 17 בנובמבר.

ישיבת ממשלה ביוני 2020 (צילום: Olivier Fitoussi/Flash90)

לקונות בחוק

כאמור, ההשלכות של הקביעה האם ממשלת החילופים נופחת את נשמתה בשעה שראש הממשלה החלופי מפסיק לכהן כח"כ יגיעו, כאמור, הרבה יותר מוקדם מאשר במועד החילופים.

נתניהו יבקש כמובן לקבוע שאם גנץ לא ח"כ, הרי הוא כבר לא ראש הממשלה החלופי. ואם אין ראש ממשלה חלופי, אין ממשלת חילופים והממשלה חזרה להיות ממשלה רגילה, חד-ראשית. ואז, באותו רגע, כמו בסרטי פנטזיה, כוחותיו של נתניהו שבים אליו והוא שוב רשאי לפטר את כל שרי הממשלה, כולל אלה מכחול-לבן.

מהי התשובה אם כך? כבר לפני כחודש וחצי כתבנו כאן על הלקונות הללו שהכנסת השאירה בחוק יסוד הממשלה, במסגרת החקיקה החפוזה של חוקי ממשלת החילופים. הלקונות הללו הותירו בלא תשובה חד-משמעית את השאלה, מה דינו של ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר, שחדל לכהן כחבר כנסת. הנה ההתנגשות, כפי שהיא באה לידי ביטוי בסעיפי חוק היסוד.

סעיף 5(ב) קובע –

"ראש הממשלה, ובממשלת חילופים – גם ראש הממשלה החלופי – יהיה מבין חברי הכנסת; שר אחר יכול שיהיה שלא מבין חברי הכנסת".

ובמילים אחרות, לפי סעיף זה – אם אתה כבר לא ח"כ, אתה לא יכול להיות לא ראש ממשלה ולא ראש ממשלה חלופי. שר אחר בממשלה – דווקא כן.

לעומת זאת, סעיף 30(ב) קובע –

"עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה כאמור בסעיפים 18, 19, 20, 21 או 29 תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה".

אליו מצטרף סעיף 30(ג), הקובע כי –

"ראש הממשלה שהתפטר ימשיך במילוי תפקידו עד שתיכון הממשלה החדשה".

אלה הסעיפים הקובעים את עקרון "רציפות הממשלה", שמכוחו מכהנת ממשלת מעבר עד לכינונה של ממשלה חדשה. הממשלה יכולה להתפטר, ראש הממשלה יכול להתפטר – אבל הוא ימשיך להופיע לעבודה גם למחרת היום, עד שתקום ממשלה חדשה. אי אפשר להותיר את המשבצת הזו פנויה.

הממשלה יכולה להתפטר, ראש הממשלה יכול להתפטר – אבל הוא ימשיך להופיע לעבודה גם למחרת היום, עד שתקום ממשלה חדשה. אי אפשר להותיר את המשבצת הזו פנויה

השאלה היא כמובן מה גובר. האם העיקרון שלפיו ראש הממשלה (ובממשלת חילופים, גם ראש הממשלה החלופי) חייב להיות מבין חברי הכנסת, או עקרון רציפות הממשלה, שאומר שבעיקרון ראש ממשלה (וככל הנראה בממשלת חילופים, גם ראש הממשלה החלופי) ממשיכים לבוא לעבודה גם אם התפטרו, וגם אם חדלו להיות חברי כנסת.

בנימין נתניהו ובני גנץ במליאת הכנסת בעת ההצבעה על דחיית מועד התקציב, ב-24 באוגוסט 2020 (צילום: Oren Ben Hakoon/POOL)

עקרון הצורך

כפי שטען לאחרונה ד"ר איתי בר-סימן-טוב במאמר שפירסם בבלוג משפטי, השאלה הזו כלל אינה פשוטה. יש טיעונים טובים שבאמצעותם ניתן לנמק את שני התשובות האפשריות. אך התשובה הנכונה היא שכהונתו של ראש ממשלה חלופי בממשלת מעבר אינה פוקעת רק בשל העובדה שחדל לכהן כחבר כנסת. לפיכך, גנץ יכול להמשיך ולכהן בממשלה, לקוות שאיש לא יצליח להקים קואליציה בכנסת ה-24 ולהמשיך לגלוש לעבר 17 בנובמבר.

הנימוק המנצח הוא זה: כהונתו ראש הממשלה (לא החלופי) בממשלת מעבר אינה פוקעת, גם אם הוא עצמו מפסיק לכהן כחבר כנסת. תיאורטית, בבחירות יכולה גם מפלגתו של ראש הממשלה לא לעבור את אחוז החסימה, והוא ימצא את עצמו מחוץ לכנסת. האם פירוש הדבר שבאותו רגע הוא מפסיק לשמש ראש הממשלה? בוודאי שלא, בדיוק לשם כך קיים עקרון רציפות הממשלה, המורה לו להמשיך ולכהן כראש הממשלה עד לכינון ממשלה חדשה.

חקיקת ממשלת החילופים, על שלל הסעיפים שהוסיפה לחוק יסוד הממשלה, עשתה מאמץ גדול להצמיד את ההסדרים הנוגעים לראש הממשלה החלופי לאלה של ראש הממשלה. מכאן המסקנה היא שעיקרון רציפות הממשלה גובר על חיוב ראש הממשלה להיות חבר כנסת – חל גם כשמדובר בראש ממשלה חלופי.

חקיקת ממשלת החילופים עשתה מאמץ גדול להצמיד את ההסדרים הנוגעים לראש הממשלה החלופי לאלה של ראש הממשלה. מכאן המסקנה היא שעיקרון רציפות הממשלה חל גם כשמדובר בראש ממשלה חלופי

אבל, כאמור, ניתן לנמק גם את העמדה ההפוכה: לפי עמדה זו, דווקא במקרה של חובתם של רה"מ ורה"מ החלופי להיות חברי כנסת, אין זהות ביניהם מבחינת תחולת עקרון רציפות הממשלה. וזאת בשל עיקרון אחר, שאותו אפשר לכנות "עקרון הצורך".

נסביר: במקרה של ראש ממשלה, ברור שעקרון הרציפות בממשלת מעבר גובר על החובה להיות ח"כ, מאחר שאחרת אי אפשר – לא יעלה על הדעת שישרור מצב שבו כלל אין ראש ממשלה, אפילו לא לדקה אחת. יש צורך חיוני שעקרון הרציפות יגבר. לא כך בעניינו של ראש ממשלה חלופי – אין צורך חיוני בקיומו של ראש ממשלה חלופי, ולא תיגרם כל קטסטרופה משטרית אם ממשלת החילופים המעברית תהפוך להיות ממשלת מעבר רגילה.

מאחר שמדובר בשאלה משפטית מרתקת, סביר להניח שאם אכן גנץ לא יעבור את אחוז החסימה, ניפגש כולנו בבג"ץ. היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט והיועצת המשפטית לכנסת שגית אפיק יידרשו אמנם לנפק חוות דעת משפטיות באופן כמעט מיידי, אבל מי שיקבע הם השופטים.

עורכי דינו של נתניהו יוכלו אולי להעלות טיעון שלפיו, במהלך קמפיין הבחירות אפילו גנץ עצמו טען – כדי לשכנע את בוחריו לתמוך בו – כי אם לא ייבחר לכנסת, יאבד את אחיזתו בממשלה. אבל לטיעון הזה לא יהיה שום משקל אצל השופטים. מה שיכריע כאן הן השאלות החוקתיות-משטריות העומדות לדיון.