מדינת ישראל מוציאה סכומי עתק כדי לשמור על המורשת ההיסטורית-ארכיאולוגית בארץ ישראל. למרבה הצער, חלק נכבד מושקע באדמיניסטרציה ולאו דווקא בשמירה על העתיקות ו/או במחקר ארכיאולוגי.

רשות העתיקות ("הרשות") היא הגוף הרגולטורי שאמון על שמירת העתיקות והיא אחראית על משאב ציבורי בעל ערך תרבותי-מורשתי מהדרגה הראשונה. השיקול החשוב ביותר של הרשות אמור להיות ערכי ולא כלכלי. תפקידה העיקרי למנוע ו/או לצמצם את הפגיעה בעתיקות עוד בטרם מתחילים בעבודות הפיתוח הפוגעות בתת הקרקע (בניית שכונות, סלילת כבישים, הנחת מסילות, צנרת וכדומה).

רשות העתיקות היא הגוף הרגולטורי שאמון על שמירת העתיקות, משאב ציבורי בעל ערך תרבותי-מורשתי רב. השיקול העיקרי של הרשות אמור להיות ערכי ולא כלכלי. תפקידה החשוב – למנוע או לצמצם פגיעה בעתיקות

למרבה הצער, במקום שהאדמיניסטרציה תתמוך בשמירה על העתיקות, העתיקות תומכות באדמיניסטרציה. כל זאת, בעידוד ובשיתוף פעולה, מי בכורח ומי ברצון, של מרבית האדמיניסטרציה הממשלתית.

הרשות פועלת מתוקף חוק העתיקות וחוק רשות העתיקות. תפקידה המרכזי הוא לטפל בעתיקות, לפקח על כל מה שקשור בעתיקות, סחר בעתיקות, שוד עתיקות, חפירות מדעיות, טיפול בעתיקות במסגרת פעולות פיתוח וכן הלאה. מימון פעולות הפיקוח של הרשות על התשתיות ממומן על ידי האוצר ומתקציבי הפיתוח.

בעקרון יש ארבעה שלבים בטיפול בעתיקות:

1. סקר ארכיאולוגי – סקירה רגלית מעל פני הקרקע, במטרה לתעד את השרידים הארכיאולוגים הנראים לעין.
2. חיתוכי בדיקה – חפירת תעלות באמצעות מחפרון עם כף אחורית (JCB) במטרה לוודא שיש או אין ממצא ארכיאולוגי בתת הקרקע.
3. חפירת בדיקה – חפירה ארכיאולוגית אקראית ומפוזרת, בשטח חשוד שיש בו עתיקות בפרויקטים של פיתוח. חפירת הבדיקה מבוצעת בידיים ומשופעת בימי עבודה עם פועלים. על סמך תוצאות החפירה ייקבע היקף השתרעות השרידים העתיקים שנחשפו בתחום פרויקט הפיתוח, עומקם וטיבם (סוג המבנים, מתקנים ועוד). מטרתה לתת כלים לרשות לקבוע את ההיקפים של חפירות הצלה. חפירת הבדיקה אמורה להוות 10%-20% מהשטח שבו יש חשד להימצאות עתיקות.
4. חפירת הצלה – חפירה ארכיאולוגית של כל העתיקות בתחום פרויקט הפיתוח. בתום החפירה תקבע הרשות את תנאיה לביצוע הפרויקט. חפירת ההצלה אמורה להתבצע על שאר 80%-90% (100% פחות 10%-20% של חפירת הבדיקה) מהשטח שבו יש עתיקות.

למרבה הצער, במקום שהאדמיניסטרציה תתמוך בשמירה על העתיקות, העתיקות תומכות באדמיניסטרציה. כל זאת, בעידוד ובשיתוף פעולה, מי בכורח ומי ברצון, של מרבית האדמיניסטרציה הממשלתית

חשוב לציין, שחפירות בדיקה והצלה למטרות פיתוח הן כורח מגונה. לוח הזמנים של חפירות פיתוח קצר מאוד ולכן חלק מהמידע, שאמור להתקבל בחפירה, הולך לאיבוד. לדוגמה: חפירה מדעית שמבצע גוף אקדמי יכולה לארוך כ-20 שנה (לרוב כחודש-חודשיים בחדשי הקיץ בלבד). חפירת פיתוח (בדיקה והצלה) לוקחת כחודש-חודשיים בלבד. בהגדרה חפירות לצורכי פיתוח (בדיקה והצלה), פוגעות בעתיקות ולכן יש לעשות מאמץ גדול כדי להימנע מחפירות בדיקה והצלה.

כאמור, החפירה בשטח מצריכה הרבה ידיים עובדות. בסיום החפירה יש לפרסם דו"ח חפירה מפורט. הכנה הדו"ח מצריכה טיפול של הממצאים במעבדות, עבודת מחקר ולבסוף הכנה לפרסום. פעולות אלו מצריכות משאבים רבים.

הטיפול בעתיקות מעמיד את הרשות בדילמה קשה. מחד, עליה למנוע פגיעה בעתיקות ולפעול לצמצום החפירות, ומאידך העלויות הגבוהות, אשר מהן ניתן לגזור קופונים רבים – הן מהחפירות עצמן והן משימורם של הממצאים לאחר החפירות – מותירות בידי הרשות ממון רב. יתרה מזו, ככל שהממצא חשוב יותר, עלות החפירה גבוהה יותר. ככל שהעתיקות חשובות יותר, ההחלטה לוותר עליהן לטובת הפיתוח, מתגמלת יותר כלכלית.

לא רק זאת, אלא שהרווח של הרשות בסעיפים המרכזיים בחפירות ארכיאולוגיות, גדול בעשרות אחוזים ולעיתים אף כפול מהעלות בפועל. לצערי הרב, הרשות אינה עומדת בפיתוי הכספי ומוותרת בקלות ולפעמים אף יוזמת, ויתור על עתיקות לטובת קופתה.  

הטיפול בעתיקות מעמיד את הרשות בדילמה קשה. מחד, עליה למנוע פגיעה בעתיקות ולצמצם חפירות. מאידך העלויות הגבוהות מהחפירות וממצאיהן, שמהן ניתן לגזור קופונים רבים – מכניסות לה ממון רב

כבר בשנת 2004 קבע מבקר המדינה דאז, המשנה לנשיא בית המשפט העליון השופט אליעזר גולדברג, בהקשר לחפירות בדיקה (דו"ח שנתי 54ב' עמ' 606):

"לדעת משרד מבקר המדינה, הדברים אינם עולים מהחוק כפשוטו, וראוי כי סמכות בלעדית תוענק במפורש בחקיקה ראשית. …. אם לדעת הרשות, כדי לשמור על העתיקות חובה שחפירות הבדיקה ייעשו על ידיה בלבד, עליה ליזום שינוי חקיקה שיקנה סמכות זו במפורש רק לה".

באותו דו"ח עוסק המבקר בפרק מיוחד ב"ניגוד עניינים מוסדי בתפקידי הרשות" (דו"ח שנתי 54ב' עמ' 612-613). בסוף הפרק קובע המבקר ברחל בתך הקטנה:

"לדעת משרד מבקר המדינה, מבלי להטיל דופי אישי בממלאי התפקידים ברשות, ניגוד העניינים המובנה בפעילות הרשות מעמיד אותה במבחן שיש למנעו מלכתחילה". 

במדינה מתוקנת, כבר בעת ההיא ניגוד העניינים היה מוסדר בחקיקה ראשית או באיסור על הרשות לבצע חפירות בדיקה והצלה. אך לא במדינתנו הקטנטונת. 20 שנה אחרי קביעת מבקר המדינה, לא חוקקו חוקים שהקנו סמכות בלעדית לרשות בביצוע חפירות בדיקה וגם לא פותח שוק פרטי שיבצע את החפירות הארכיאולוגיות. האמת, לא היה צורך בחקיקה ראשית. הרשות קבעה, בניגוד מוחלט ללשון החוק (תקנות האגרות למתן אישור פעולות, תשס"א-2001, סעיף 1, בחוק העתיקות), שיש לה בלעדיות בביצוע חפירות בדיקה ואין ולא היה מי שיפצה פה ויצפצף.

הרשות לא הסתפקה בבלעדיות על חפירות הבדיקה, והשתלטה גם על החלק הארי (מעל 95%) של שוק חפירות ההצלה, שלגביהן מוסכם על כולם (כולל הרשות) שאין לה בלעדיות או פטור ממכרז.

לכאורה, היקף חפירות הבדיקה אמור היה להיות 20% מכלל החפירות בכל הארץ ו-80% היו אמורות להיות חפירות הצלה (במדידה לפי מ"ר או עלות חפירה). הרשות, ב"שטיקים" ו"טריקים", השתלטה על כל חפירות הבדיקה ועל מרבית חפירות ההצלה. להערכתי, עד שנת 2020 הרשות ביצעה 95% מכלל חפירות הבדיקה וההצלה ללא מכרז. יתרת 5% של חפירות הצלה בוצעו במכרז על ידי גופים פרטיים.

במדינה מתוקנת, ניגוד העניינים היה מוסדר מזמן בחקיקה ראשית או באיסור על הרשות לבצע חפירות בדיקה והצלה. כאן הרשות קבעה, בניגוד מוחלט ללשון החוק, שיש לה בלעדיות בביצוע חפירות בדיקה, ואין פוצה פה

על פי חוק חובת המכרזים, חלה על גופים ממשלתיים חובה לפרסם מכרזים לביצוע חפירות בדיקה והצלה. בהשוואה בין האומדנים או או עלויות בפועל למ"ר של חפירות בדיקה (שביצעה הרשות) וחפירות הצלה (שבוצעה על ידי גופים פרטיים) באותו אתר, הרשות יקרה פי 2-3 מגופים פרטיים. אין ספק שהמונופול של הרשות על חפירות הבדיקה וההצלה מייקר את החפירות במאות אחוזים.

בצד אחד של המטבע הרשות, שנמצאת בניגוד עניינים ומעדיפה לשפר את מצבה הכלכלי על חשבון העתיקות ובמקום לשמור על העתיקות היא פוגעת בהן. מהצד השני של המטבע, המערכת האדמיניסטרטיבית של מדינת ישראל מעדיפה שלא להתעמת עם הרשות ובמקום לשמור על הכסף הציבורי משתפת פעולה עם הרשות.

אמיר פלדשטין הוא ליברל, ארכיאולוג עצמאי, יועץ עתיקות וחקלאי. מזה 30 שנה הוא עוסק בייעוץ ארכיאולוגי לגופי פיתוח בנושאי עתיקות.