אין הרבה סוגיות פוליטיות טעונות רגשית כל כך כמו הנושא של "מבקשי המקלט" או ה"מסתננים". אפילו המילים לתיאור אותם בני אדם הפכו פוליטיות. אנשים שתומכים במדיניות מחמירה כלפי זרים השוהים בארץ מכנים אותם "מסתננים", אנשים שמבקשים להקל ביחס אליהם מכנים אותם "מבקשי מקלט" או פליטים".

ברשומה זו אנסה להסיר מעט מהערפל סביב הסוגיה המקטבת הזאת ע"י ביאור הגדרות בסיסיות של התחום ואשווה בין המדיניות הישראלית לבחינת בקשות מקלט  מדיני של זרים מאריתריאה (שהיא מדינת המוצא של מרבית מבקשי המקלט בישראל) לבין מדיניות זו בשוויץ ודנמרק. אני מאמין שכדי לדבר על הנושא באופן רציני ולהימנע מקריאת סיסמאות חלולות, יש להבין בראש ובראשונה את הרקע הנדרש ואת ההגדרות המשפטיות התקינות.

מיהו "פליט"?

בעקבות סכסוכים ומשטרים אוטוריטרים במדינות שונות בעולם, ישנם אנשים שנמלטים ממדינת המוצא שלהם בעקבות סכנה לחייהם או לחירותם. אנשים אלו יכולים להגיש בקשה להכיר בהם כפליטים. עפ"י ההגדרה הרשמית של נציבות האו"ם לפליטים, בפרק הזמן בין הגשת בקשה למקלט או לקבלת מעמד של פליט, הסטטוס המשפטי של מגיש הבקשה הוא "מבקש מקלט". על פי אמנת הפליטים של האו"ם (1951), שישראל היתה בין היוזמות שלה, "פליט" הוא אדם שהגיש בקשה למקלט, עבר תהליך בדיקה פרטני בנוגע למצבו והוא נמצא זכאי להגנה.

עפ"י ההגדרה הרשמית של נציבות האו"ם לפליטים, בפרק הזמן בין הגשת בקשה למקלט או לקבלת מעמד של פליט, הסטטוס המשפטי של מגיש הבקשה הוא "מבקש מקלט"

האמנה נוסחה על מנת להסדיר את מעמדם של פליטים ברחבי העולם ולשמור על זכיותיהם במדינה הקולטת אותם. פליט בעל הגנות חוקיות הנגזרות מסעיף 33 באמנת האו"ם, שחתומות עליו המדינות החברות באו"ם, אין לגרשו או להחזירו למדינת המוצא שלו אם יש סכנה לחייו או לחירותו מטעמי גזע, דת, לאום, השתייכות לקבוצה חברתית מסוימת או דעה פוליטית.

למרות שבאמנה זו קבועות הזכויות של הפליטים שעל כל מדינה לכבד, כל מדינה רשאית להחליט בעצמה את ההליכים  הנדרשים לבחינת הבקשה למקלט ואת אופן ההסדרה של מעמדם של מבקשי המקלט. כל מדינה יכולה להעניק מעמד חוקי של "הגנה קבוצתית" והיא מחליטה מה היא כוללת: התנאים למתן המעמד, אילו זכויות כרוכות במעמד, מה התנאים לסיומו וכיצד הוא מסתיים.

עילת הפליטות מאריתריאה

אריתריאה היא מדינה במזרח אפריקה בעלת משטר אוטוריטרי. העילה המרכזית לפליטות היא השירות האזרחי הממושך והכפוי על אזרחי המדינה וההשלכות של עריקה או השתמטות ממנו.

באופן רשמי, חוק השירות הלאומי במדינה מחייב אזרחים לשרת כ-18 חודשים, אך בפועל המצב שונה מאוד ונראה כי השירות לא מוגבל בזמן. עפ"י מחקר של רשויות ההגירה בשוויץ ודנמרק, השירות הלאומי עבור גברים נמשך לרוב בין ארבע לחמש שנים ועבור נשים כשלוש שנים. ישנן עדויות על מקרים בהם השירות אף נמשך מעל ל-10 שנים. כמו כן, מועד סיום השירות איננו נקבע בצורה אחידה על פי מערכת כלשהי ונראה כי הוא נקבע באופן שרירותי.

עפ"י עדויות שנאספו ע"י שוויץ אין חוק אחיד וברור לענישת משתמטים או עריקים ומערכת המשפט המקומית איננה מתנהלת בצורה עקבית. לרוב, עריקים שנתפסים מוחזרים ליחידותיהם בצבא ומוענשים שם על פי שיקול הדעת של הממונים עליהם בלי הליך משפטי סדור והוגן, ללא יכולת ערעור על ההחלטה. עם זאת, נראה כי הטיפול בעריקים הפך להיות פחות חמור בשנים האחרונות. על פי מה שידוע, העונשים כוללים כליאה בכלא אזרחי או צבאי אך לא ידוע לכמה זמן.

אריתריאה היא מדינה במזרח אפריקה בעלת משטר אוטוריטרי. העילה המרכזית לפליטות היא השירות האזרחי הממושך והכפוי על אזרחי המדינה וההשלכות של עריקה או השתמטות ממנו, של כליאה לזמן בלתי מוגבל

המדיניות בישראל

בשני העשורים האחרונים ישראל חוותה גלים של מסתננים ממדינות שונות באפריקה אשר הגיעו דרך הגבול שלה עם חצי האי סיני. על פי חוק ההסתננות מ-1954, "מסתנן" הוא כל אדם אשר נכנס לשטחה הריבוני של מדינת ישראל בצורה בלתי חוקית [חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954] בעקבות הסתננות גוברת בעיקר מאריתריאה וסודן, ישראל התאימה את המדיניות שלה בבחינת בקשות של מסתננים לקבלת מקלט בישראל. עיקר הבקשות באות ממבקשי מקלט שהגיעו מאריתריאה.

בחזרה לטרמינולוגיה. זרים אריתראים ששוהים בישראל הם גם "מסתננים" וגם "מבקשי מקלט" עפ"י ההגדרות המשפטיות המקובלות.

ישראל חתמה על אמנת הפליטים של האו"ם ורואה עצמה מחויבת אליה. בשנות ה-70 קבע בית המשפט העליון כי חל עקרון אי-ההחזרה  (non-refoulement) של אדם למדינה שנשקפת בה סכנה לחייו או לחירותו [פסיקת בג"ץ בתיק מס 17/71ובתיק מס' 4702/94]. ישראל מעניקה "הגנה משלימה" גם למסתננים שלא הוכרו כפליטים ומחילה את עיקרון אי-ההחזרה בצורה קולקטיבית.

בשביל לקבל הכרה כפליט, על כל נתין זר להגיש את הבקשה תוך שנה מהגעתו לישראל, ולא, מלבד במקרים מיוחדים, בקשתו תידחה על הסף. הבקשות נבחנות באמצעות ראיון עם כל מבקש מקלט, שנועד לאמת את פרטיו ולהבין את מצבו. בתום הראיון, אם המראיין חושב שהעובדות שהוצגו בראיון – גם אם כולן נכונות – אינן תואמות לאף אחד מהיסודות הקבועים באמנת הפליטים, הבקשה תעבור לראש צוות שעבר הכשרת (RSD – Refugee Status Determination) כדי לקבל אישור לדחייה על הסף של הבקשה. במידה שהוחלט לדחות על הסף, ההחלטה המנומקת תינתן למבקש המקלט ויהיה אפשרי מבחינה חוקית להרחיקו מישראל.

המראיין יכול להמליץ על פי חוות דעתו המקצועית האם ניתן להרחיק את מבקש המקלט למדינתו ללא חשש לביטחונו, אך הסמכות להחלטה היא מנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה. במקרים לא ברורים, יכול המנכ"ל להעביר את הבקשה לראש מנהל אכיפה וזרים שיחליט באותו מקרה. הוא יכול לקבל את המלצת המראיין ביחידה או להעביר את הבקשה לבחינת הועדה "בסדר דין מקוצר". לאחר בחינה של המקרה, הועדה יכולה להביע את חוות דעתה לשר הפנים, שהוא בעל סמכות להחליט אם לקבל או לדחות את הבקשה. פליטים שהוכרו צריכים לחדש באופן קבוע את רישיונותיהם, תוך התחשבות מחדש בשינוי בנסיבותיו של הפליט. 

בפועל, רק מ-2013 אפשר משרד הפנים לסודנים ואריתראים להגיש בקשות מקלט. מתוך 15,000 בקשות של אריתראים וסודנים רק 13 אריתראים וסודני אחד הוכרו כפליטים. מאז 2009, כאשר הטיפול במבקשי המקלט עבר במלואו למשרד הפנים, הוכרו 52 פליטים מתוך 10,836 בקשות, אחוז הכרה של 0.48%.

בפועל, רק מ-2013 איפשר משרד הפנים לסודנים ואריתראים להגיש בקשות מקלט. מתוך 15,000 בקשות רק 13 אריתראים וסודני אחד הוכרו כפליטים. מאז 2009 הוכרו 52 פליטים מתוך 10,836 בקשות, אחוז הכרה של 0.48%

שוויץ

המדיניות בשוויץ היא בחינה כל מקרה פרטי לגופו על בסיס ראיון. ישנן 3 קטגוריות של החלטות:

1. קבלת מקלט או פליטות: ניתן לכל מי שנקראו לשירות לאומי (צבאי או אזרחי) באריתריאה והשתמטו או ערקו ממנו, ולמבקרי משטר שיש חשש לרדיפה אחריהם. 35%-55% מההחלטות שמתקבלות נמצאות בקטגוריה זו.
2. הגנה משלימה (כניסה זמנית): ניתנת מסיבות הומניטריות לאוכלוסיות פגיעות ומוחלשות. כ-25% מההחלטות נמצאות בקטגוריה זו.
3. החלטה שלילית: חיוב עזיבה של שוויץ. החלטות אלו נוגעות לאנשים שלא משתייכים לשתי הקטגוריות האחרות, אינם אזרחים אריתראים או שהן מתקבלת מתוקף "החלטת דבלין", על פיה מדינה אירופית אחרת אחראית על תיק המקלט שלהם. 20%-25% מההחלטות נמצאות בקטגוריה זו.

מדיניות זו עוצבה בעקבות ממצאי הדו"ח של כוח משימה שוויצרי שתיעד את המצב באריתריאה ופסיקות בית המשפט המנהלי. רוב בקשות המקלט של אריתראים נענות בחיוב. למעט שינויים קטנים, אחוזי ההכרה לאורך השנים נותרו דומים, כ-76.5% ב-2017.

דנמרק

המדיניות כלפי כל מבקש מקלט היא בדיקה במשטרה, ולאחר מכן המשך הבדיקה ברשות ההגירה, שם מתקבלות ההחלטה בגין הענקת מקלט מדיני. בדומה לשוויץ, ניתן לדחות בקשות על הסף בגין אי-עמידה ב"אמנת דבלין".

כמעט כל מבקשי המקלט מאריתריאה נמצאים מתאימים לקבלת מעמד של פליט עקב השירות הלאומי באריתריאה, מה שהופך את דנמרק למדינה בה אחוז ההכרה בפליטים מאריתריאה הוא מהגבוהים בעולם –97.4%. גם מבקשי מקלט שלא זכאים לקבל מעמד של פליט עשויים לקבל "הגנה משלימה".

רוב מבקשי המקלט בשוויץ (76.5%) וכמעט כל מבקשי המקלט בדנמרק (97.4%) נמצאים מתאימים לקבלת מעמד פליט עקב השירות הלאומי באריתריאה. גם אלה שלא זכאים למעמד פליט עשויים לקבל "הגנה משלימה"

סיכום

למרות ששלוש המדינות הנ"ל חתומות על אותן האמנות בינ"ל ומצייתות לחוק הבינ"ל, עדיין כל אחת מפרשת את החוק בצורה אחרת, ומכך נגזרת מדיניות שונה. דנמרק בעלת מדיניות קבלת הבקשות הכי פתוחה (97.4% הכרה) לעומת ישראל בעלת אחוזי הכרה הנמוכים מ-0.1% עבור אזרחים אריתראים.

בשוויץ ודנמרק מנגנון ההסדרה של מבקשי מקלט יעיל יותר משל ישראל מכיוון שהזמן שלוקח לבדוק בקשות קצר יותר, ושיעור הבקשות שנבדקות גדול מהשיעור הישראלי בעשרות אחוזים.

אני חושב שההסבר למדיניות השונה בין המדינות טמון באידאולוגיה ותרבות ארגונית שונה בין המדינות. נראה כי לאורך השנים המדיניות הישראלית המחמירה שילבה בין הרצון לשמר על זהותה וצביונה היהודי של המדינה, לבין מדיניות של דחיית טיפול בבקשות מקלט כדי לשמור על "שקט". כמו כן, ייתכן כי ישראל לא רואה צורך בהענקת פליטות לקבוצה שכבר מקבלת הגנה משלימה.

נראה שפקידי משרד הפנים יודעים כי אם יתחילו לבחון בקשות בקצב יותר משמעותי, הם יאלצו לתת יותר מעמדות של פליטות לזרים ששוהים פה. דבר זה יכלול הגדלת הסיוע שהמדינה תצטרך לתת, וגם יוכל לקרקע אותה מלגרש זרים בהמשך.

אינני יודע עד כמה המדיניות הזאת מכוונת בצורה מוגדרת, אך אני בטוח שיש גם אלמנט מאוד חזק של תרבות ארגונית. משרדי הממשלה בישראל אינם מצטיינים ביעילותם, ואני חושב שהבחינה האיטית של בקשות מקלט נובעת גם מהתרבות הארגונית הקלוקלת במשרד הפנים שנחשפה כבר בכמה הזדמנויות (כמו בתוכנית "המקור").

נראה שפקידי משרד הפנים יודעים כי אם יתחילו לבחון בקשות בקצב יותר משמעותי, הם יאלצו לתת יותר מעמדות של פליטות לזרים ששוהים פה. דבר זה יכלול הגדלת הסיוע שהמדינה תצטרך לתת, וגם יוכל לקרקע אותה מלגרש זרים בהמשך

אני חושב שבין כה וכה, שני צדדי הדיון של מדיניות ההגירה של ישראל יסכימו שעל מנת להתקדם בסוגייה, משרד הפנים צריך לבחון בקשות מבקשי מקלט בצורה יותר נרחבת ומהירה. כך יהיה יותר מידע למדינה מיהו מהגר עבודה ומי זכאי למעמד "פליט" והנושא יוכל להיות מוסדר בצורה פורמלית במקום להיות נתון למזג הפוליטי המשתנה. מדיניות קניית השקט של משרד הפנים ב-11 שנים האחרונות אולי טובה מבחינה פוליטית אך מזיקה מבחינה חברתית.

עתר פורת הוא סטודנט שנה ג' בתוכנית "פכ"מ" (פילוסופיה, כלכלה ומדע המדינה) באוניברסיטה העברית. פעיל למען חירות הפרט וחירות כלכלית ומנהל את תאי הסטודנטים "Students for Liberty" ו"אדם סמית".