במרץ 2021, ערב הבחירות הרביעיות בתוך שנתיים, קיבלה הכנסת חוק מאוד משונה: מדובר היה, לכאורה, בתיקון לחוק צד"ל שיזם שר הביטחון בני גנץ, במטרה להסמיך אותו להעניק לאנשי צבא דרום לבנון אותות השתתפות במלחמת לבנון ובהגנה על רצועת הביטחון.

אלא שלהצעת החוק הממשלתית הזו נוסף באישון לילה, במהלך דיון בוועדת הכספים בהכנה לקריאה שנייה ושלישית, סעיף נוסף – שאותו יזם שר האוצר דאז ישראל כ"ץ.

הממשלה ביקשה להאריך את סמכותה לתת מענקים לעצמאים, סמכות שפגה בינואר 2021, אך נוכח הזמן הקצר שנותר לפעילות הכנסת, לא היה לה זמן להגיש הצעת חוק ממשלתית נפרדת.

משום כך ביקש שר האוצר מוועדת הכספים להכניס להצעת חוק צד"ל "הסתייגות" בדמות סעיף נפרד, שיאריך את האפשרות לתת מענקים לעצמאים – סעיף שעלותו התקציבית היא חצי מיליארד שקלים.

שר האוצר ישראל כ"ץ ביקש מוועדת הכספים להכניס להצעת חוק צד"ל "הסתייגות" בדמות סעיף נפרד, שיאריך את האפשרות לתת מענקים לעצמאים – סעיף שעלותו התקציבית היא חצי מיליארד שקלים

הסתייגויות של חברי כנסת במהלך דיוני חקיקה בוועדות הן דבר מוכר – אך ברוב המקרים מדובר בהצעות של חברי כנסת מהאופוזיציה, המבקשים להוסיף תוספות ותיקונים שונים לנוסח ההצעה הממשלתית. המקרה הזה היה הזוי במיוחד, נוכח העובדה שאין שום קשר בין מענקי קורונה לבין הענקת עיטורי קרב לאנשי צד"ל.

אנדרטה שהוקמה לזכר נופלי צבא דרום לבנון במטולה, יולי 2021 (צילום: Basel Awidat/Flash90)

עו"ד שגית אפיק, כיום היועצת המשפטית של הכנסת ואז היועצת המשפטית של ועדת הכספים, הסבירה לכ"ץ כי מדובר ב"נושא חדש", שהחלטה על צירופו להצעת החוק דורשת אישור של ועדת הכנסת. אך אף אחד מהח"כים בוועדה לא העז להעלות את הטענה הזו, כדי שלא יואשם בטרפוד המענקים.

ההסתייגות הוגשה על ידי כ"ץ גם בניגוד לעמדת פקידי האוצר והיועץ המשפטי של משרד האוצר, עו"ד אסי מסינג, שעמם כבר הספיק כ"ץ להסתכסך באותה עת.

בעיה נוספת שהתעוררה הייתה שההסתייגות הייתה ביוזמתו של כ"ץ בעצמו, בלי שהתקיים על כך דיון בממשלה. אפיק איימה עליו כי אם לא יביא את הצעתו לאישור הממשלה, לא יהיה מנוס מלראות בהצעת החוק כ"הצעת חוק תקציבית" שאינה נהנית מתמיכת הקואליציה, ופירוש הדבר שכדי לאשרה במליאת הכנסת יהיה צורך בתמיכת 50 ח"כים לפחות.

כ"ץ נאלץ לחזור לממשלה ולקבל את אישורה להטמעת התוספת בחקיקה, שניתן במשאל טלפוני. היועץ המשפטי דאז אביחי מנדלבליט מתח ביקורת על הליך אישור ההצעה, אך התייצב להגן עליה. ועדת הכספים, ואחריה מליאת הכנסת, אישרו את הצעת החוק, לרבות התוספת שהולבשה עליו בעניין מענקי הקורונה.

כ"ץ נאלץ לחזור לממשלה ולקבל את אישורה להטמעת התוספת בחקיקה, שניתן במשאל טלפוני. היועץ המשפטי דאז אביחי מנדלבליט מתח ביקורת על הליך אישור ההצעה, אך התייצב להגן עליה

נוכח מכלול הפגמים בהליך החקיקה, עתרה התנועה לאיכות השלטון לבג"ץ בדרישה לבטל את החוק. לטענתה, המענקים שיזם כ"ץ מהווים "כלכלת בחירות" ואף תעמולת בחירות, מדובר בנושא חדש שלא היה אמור להיכרך בהצעת חוק צד"ל, ומדובר בתיקון חקיקה שלא גובש או נדון על ידי הגורמים המקצועיים באוצר.

עו"ד שגית אפיק (צילום: דני שם-טוב/דוברות הכנסת)

מחלקת הבג"צים, המייצגת את הממשלה, הסכימה כי אמנם "קיימים קשיים משפטיים משמעותיים בהליך חקיקתו של סעיף 2 לחוק", אך טענה כי "קשיים אלה אינם עולים כדי פגמים היורדים לשורשו של הליך החקיקה".

בפסק הדין בעניין מס דירה שלישית קבע בג"ץ כי רק הליך חקיקה פגום עד כדי כך שייקבע לגביו כי הפגמים "יורדים לשורשו של הליך החקיקה" ייפסל בשל פגם בהליכי חקיקתו. גם הלשכה המשפטית של הכנסת הסכימה כי "אין המדובר בהליך חקיקה מיטבי".

השבוע דחה בג"ץ את העתירה, אף שגם השופטים מתחו ביקורת חריפה על הצעת החוק – הן על שלבי הכנתה במשרדי הממשלה והן על שלבי החקיקה בכנסת.

השבוע דחה בג"ץ את העתירה, אף שגם השופטים מתחו ביקורת חריפה על הצעת החוק – הן על שלבי הכנתה במשרדי הממשלה והן על שלבי החקיקה בכנסת

השופט ניל הנדל ניצל את ההזדמנות כדי להחיל את המשוכה הגבוהה, של "פגם היורד לשורש הליך החקיקה", גם על השלב של הכנת הצעת החוק בממשלה, ולקבוע כי גם אם הממשלה כשלה בהכנת הצעת חוק כלשהי, הרי שהליך חקיקה תקין בכנסת מרפא את הפגם ומאיין אפשרות לתקוף אותו בבג"ץ.

השופטים גם אימצו את הנימוק המקורי של הפרקליטות לדחיית העתירה – כי כל הכספים שהיו אמורים להינתן כמענקים בהתאם לתיקון לחוק כבר חולקו. ההעברות הכספיות הסתיימו, בדרך נס, ימים אחדים לפני שהפרקליטות הגישה את תשובתה לבג"ץ.

שופט בית המשפט העליון ניל הנדל (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

הנדל הסכים כי במצב כזה העתירה הפכה לתיאורטית. השופטים הוסיפו נימוק תמוה נוסף – שלפיו מדובר בנסיבות כה חריגות, המשלבות תקופת חירום בשל מגפת הקורונה עם תקופת בחירות, עד שלא סביר שנסיבות כאלה יחזרו בעתיד.

לעומת הנדל, שהסתפק בהבעת תקווה כי "כנסת ישראל תקפיד על טוהר הליך החקיקה", היה השופט עופר גרוסקופף תקיף יותר: "לשיטתי מדובר במעשה חקיקה שלא ייעשה, שכן הליך החקיקה בוצע הלכה למעשה בשתי הצבעות של הכנסת ולא בשלוש הצבעות". זאת, מאחר שנושא המענקים לא היה חלק מההצבעה במליאת הכנסת בקריאה הראשונה, והוכנס לנוסח הצעת החוק רק לקראת הקריאה השנייה והשלישית.

השופט עופר גרוסקופף: "לשיטתי מדובר במעשה חקיקה שלא ייעשה, שכן הליך החקיקה בוצע הלכה למעשה בשתי הצבעות של הכנסת ולא בשלוש הצבעות"

בינתיים, אולי בעקבות בלון הניסוי של התוספת לחוק צד"ל, הצטבר בכנסת ניסיון מר בנוגע לניסיונות ממשלתיים להגניב נושאים חדשים לתוך הצעות חוק המצויות בעיצומם של הליכי החקיקה.

במהלך הדיונים בחוק התקציב ובחוק ההסדרים, לפני כחצי שנה, פנו נציגי הממשלה שוב ושוב ליושבי ראש הוועדות בכנסת שדנו בפרקי התקציב, וביקשו מהם להוסיף "הסתייגויות" ממשלתיות להצעות החוק שהממשלה עצמה הניחה על שולחן הכנסת.

ישראל כ"ץ בוועדת הכספים של הכנסת בדצמבר 2020 (צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת)

בשל כך החליטה היועצת המשפטית אפיק לפרסם הנחיה לחברי הכנסת בדבר הוספת הסתייגויות להצעות חוק – הן כדי למנוע פיליבסטרים מוגזמים, והן כדי לצמצם את היקף הנושאים הבלתי-קשורים שניתן להוסיף להצעות חוק העוסקות בנושאים אחרים.

ההנחיה, שפורסמה לפני חודשים אחדים, קובעת כי אין להגיש הצעה לתיקון או הסתייגות שאיננה קשורה כלל להצעת החוק הנדונה ושלא התקיים עליה דיון כלשהו בוועדה.