יותר משלושה שבועות חלפו מאז החליטה הממשלה להקים ועדת חקירה ממלכתית לחקר פרשת הצוללות וכלי השיט.

ההחלטה על הקמת הוועדה הייתה מעין קו פרשת מים עבור ציבורים שלמים, שבמהלך השנים האחרונות הבשילה בהם ההכרה שיש צורך לרדת לחקר הפרשה הזו – לא רק מאחר שהתחקיר העיתונאי שהעלה אותה מהמצולות ב-2016 דיבר על מעורבות עמוקה של ראש הממשלה דאז בנימין נתניהו באישור עסקאות מפוקפקות בתקציב של מיליארדים, אלא במטרה לנקות את כל הרקב שהצטבר בתהליכים של אישור עסקאות רכש ביטחוניות, היושבות על פלח גדול במיוחד מתקציב המדינה.

נימוק מרכזי להקמת ועדת החקירה הממלכתית, נעוץ במתן דין וחשבון פומבי ושקוף לציבור על אירועים שהתרחשו במחשכים. עצם הקמתה של ועדה כזו והצורך לשקם את אמון הציבור במערכות הציבוריות שייחקרו, שלובים זה בזה. שקיפות של עבודת הוועדה ושל מסקנותיה הסופיות, הם לפיכך היבט מרכזי של עצם ההחלטה להקים ועדת חקירה ממלכתית, ולא, למשל, צוות פקידים בין-משרדי אפור.

אך על מידת השקיפות שתנהג ועדת החקירה, לכשתקום – הן בהליכי עבודתה והן בדוח הסופי שתפרסם – ניצב כעת סימן שאלה גדול. הממשלה טרחה וכללה בנוסח ההחלטה שקיבלה סעיף מיוחד מחוק ועדות חקירה, שכמעט לא נעשה בו שימוש מעולם, והמאפשר לקיים את עבודתה של ועדת החקירה במחשכים, רובה ואולי אף כולה.

מפגין בעד הקמת ועדת חקירה לפרשת הצוללות ליד לשכת ראש הממשלה בירושלים, 23 בינואר 2022 (צילום: Olivier Fitoussi/Flash90)

במצוות החוק, פנתה הממשלה לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, כדי שזו תאשר את הטלת החיסיון על מרבית עבודתה של הוועדה, והעברת השליטה לגבי המידע שיפורסם מדיוניה לידי הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (מלמ"ב). ועדת החוץ והביטחון קיימה אתמול דיון סוער של שעתיים, אך לא סיימה אותו והוא אמור להימשך בשבוע הבא.

באופן מפתיע, הסתמן בדיון שדווקא העמדה שהשמיעו נציגי הארגונים הציבוריים שהוזמנו לדיון, ובראשם התנועה לאיכות השלטון ומכון "זולת", זכתה לאוזן קשבת מצד חברי הכנסת שאמורים להצביע אם לאשר את בקשת הממשלה בשבוע הבא.

בהתאם לעמדה זו, אין שום צורך לקבוע מראש עבור ועדת החקירה כי דיוניה יהיו סגורים והפרוטוקולים שלה חסויים. גם בלי החלטה כזו, לוועדה יש סמכות לקבוע בעצמה, לעצמה, להטיל חיסיון על מידע ביטחוני סודי, ככל שזה יושמע על ידי העדים.

אין שום צורך לקבוע מראש עבור ועדת החקירה כי דיוניה יהיו סגורים והפרוטוקולים שלה חסויים. גם בלי החלטה כזו, לוועדה יש סמכות להטיל חיסיון על מידע ביטחוני סודי, ככל שזה יושמע על ידי העדים

סעיף 23

הכלל הוא שוועדת חקירה תדון בפומבי. סעיף 18 לחוק ועדות חקירה מגדיר כי זהו המצב הרגיל, אך במקרים חריגים מוסמכת הוועדה "לקיים דיון, כולו או מקצתו, בדלתיים סגורות" – אם הדבר דרוש לשם שמירה על ביטחון המדינה, יחסי החוץ שלה, עניין כלכלי חיוני או דרכי פעולה חסויות של המשטרה. אותו שיקול דעת מסור לוועדה גם לגבי פרסום הדוח הסופי שלה – גם עליו רשאית הוועדה להטיל חיסיון, מלא או חלקי, בהתאם לשיקולים ביטחוניים שכאלה.

שר הביטחון בני גנץ נפגש עם יו"ר התנועה לאיכות השלטון אליעד שרגא לדון בחקירת פרשת הצוללות, 23.7.2021 (צילום: תקשורת שר הביטחון)

אך במסגרת עבודת המטה שנעשתה במשרד הביטחון ומשרד המשפטים, מול היועץ המשפטי לממשלה הקודם אביחי מנדלבליט, נכללה בהחלטת הממשלה שהקימה את ועדת החקירה הממלכתית הוראה אחרת, העושה שימוש בסעיף 23 לחוק ועדות חקירה.

סעיף זה מאפשר להקים ועדת חקירה סודית מבלי להודיע על הקמתה לציבור; לקיים את כלל דיוניה בדלתיים סגורות; למנוע ממנה לפרסם לציבור את הפרוטוקולים של ישיבותיה ואת הדוח הסופי ולהטיל הגבלות בשאלה מי יהיה רשאי לעיין בדוח, הכולל מסקנות והמלצות.

עוד קבעה הממשלה בהחלטתה כי נוכח הצורך בסודיות, ייערך תיאום עם המלמ"ב לשם יישום הנחיות הסודיות שלפיהן תפעל הוועדה, ונציגי המלמ"ב יעמדו לרשות הוועדה לשם כך.

עו"ד איתי אופיר, היועץ המשפטי למערכת הביטחון (שהיה אחד המתמודדים הסופיים על תפקיד היועץ המשפטי לממשלה), הסביר אתמול בדיון בוועדת החוץ והביטחון כי בכוונת המלמ"ב להקצות כוח אדם שיהיה זמין לוועדה, לעבור על הפרוטוקולים בסמוך לאחר כל ישיבה, מתוך כוונה לפרסם לציבור כמה שיותר מידע מתוכם בזמן אמת.

היועץ המשפטי של משרד הביטחון, עו"ד איתי אופיר (צילום: דוברות משרד הביטחון)

לשם הפעלת סעיף 23 זקוקה הממשלה כאמור לאישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. זה לא עניין פורמלי אלא סוגיה הנוגעת בליבת עקרון הפרדת הרשויות: לא בכדי קובע החוק כי לאחר שהממשלה מחליטה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, העניין יוצא משליטתה.

נשיא בית המשפט העליון הוא זה שממנה את חבריה, והיא פועלת באופן עצמאי מבלי שהממשלה יכולה לשלוט בכך (נשיאת העליון, אסתר חיות, טרם מינתה עד עתה את חברי הוועדה, שיהיו חמישה במספר). לכן נדרש אישור של ועדה פרלמנטרית, חלק מהרשות המחוקקת והמפקחת על הממשלה, לשם הטלת חיסיון על עבודת ועדת חקירה ממלכתית.

ואכן, לפני שבועיים פנתה הממשלה ליו"ר ועדת החוץ והביטחון, ח"כ רם בן-ברק, כדי שיקיים דיון בנושא. בן-ברק החליט לקיים דיון של ממש בעניין זה, תוך שמיעת דעות נוגדות מקרב הציבור, ולא לשמש חותמת גומי לבקשתה של הממשלה.

התקדים הרלוונטי המרכזי בנושא זה ניתן בשנת 2007, לאחר שהממשלה החליטה להקים ועדת בדיקה ממשלתית, בראשות השופט בדימוס אליהו וינוגרד, לחקר מלחמת לבנון השנייה. ח"כ זהבה גלאון עתרה אז לבג"ץ, כדי לחייב את הוועדה לקיים דיונים בדלתיים פתוחות, במידת האפשר, ולשחרר לציבור פרוטוקולים.

זהבה גלאון (צילום: יונתן זינדל/פלאש 90)

כשגלאון פנתה לראשונה לוועדה, היא קיבלה מווינוגרד תשובה מזלזלת: "את בוודאי ערה לכך שמרבית הנושאים שבדיוני הוועדה כוללים סודות מדינה", הוא כתב לה, "אנו ערים לנושא של 'זכות הציבור לדעת', אך ביטחון המדינה והצורך לשמור על סודותיה, בעינינו, ואני משוכנע שאף בעיניך, הם עדיפים".

בג"ץ חשב אחרת. עתירתה של גלאון התקבלה ובית המשפט הכריח את ועדת הבדיקה לנהוג מידה מוגברת של שקיפות. נשיאת בית המשפט העליון דאז דורית ביניש קבעה:

"על הוועדה ליתן משקל נכבד לעקרון פומביות הדיון בבואה להכריע בשאלת סגירת הדלתיים בישיבות המתקיימות בפניה לצורך גביית עדויות.

"יש להבחין מראש בין החלק שניתן לגלותו ואשר יש לשומעו בדלתיים פתוחות, לבין החלק הסודי שרק הוא יישמע בדלתיים סגורות. על הוועדה לעשות מאמץ להבחין מראש בין החלקים השונים, ולקיים דיון פומבי בחלקי העדות שאין מניעה לגילויים".

נגעת נסעת

בשלב מסוים בדיון אתמול, כשעו"ד אופיר חש כי הרוח נושבת לכיוון דחיית בקשת הממשלה, הוא אמר כי אם ועדת החוץ והביטחון תדחה את הבקשה לעשות שימוש בסעיף 23 לחוק, תצטרך היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה לבחון את השאלה האם הממשלה יכולה "למשוך" את החלטתה ולגבש הסדרים אחרים שיבטיחו את סודיות המידע הביטחוני הרגיש שיעלה בפני ועדת החקירה.

היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

היה בדברים אלה משום איום מרומז כלפי הח"כים – אם לא תקבלו את עמדת הממשלה, עצם הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית לעניין הצוללות וכלי השיט עשויה להיות בסכנה. האיום נקלט: אחד הח"כים אמר בדיון כי חשיבותה של השקיפות במקומה מונח, אך עדיף "לא לשפוך את התינוק עם המים".

היועצת המשפטית של ועדת החוץ והביטחון, עו"ד מירי פרנקל-שור, זרמה עם עמדתו של יועמ"ש מערכת הביטחון ואמרה כי בפני הוועדה עומדות שלוש אפשרויות – לקבל את עמדת הממשלה, לדחות אותה או לבוא עם הממשלה בדברים על מנת לשנות את נוסח ההסדרים שנכללו בהחלטת הממשלה.

כדאי לחברי הכנסת לדעת כי מדובר באיום סרק. משקבעה הממשלה מה שקבעה בהחלטתה להקים ועדת חקירה ממלכתית, אין היא יכולה לחזור בה. זהו חריג לכלל הרגיל, שלפיו הממשלה מוסמכת לבטל את מה שהיא עצמה קבעה.

לכלל הזה יש חריגים, לא רק ביחס לממשלה אלא אף ביחס לכנסת. כאשר הכנסת מחוקקת חוק להתפזרותה שלה, קבע בעבר היועץ המשפטי לכנסת, עו"ד איל ינון, אין מחקיקה זו דרך חזרה ולא ניתן לחוקק חוק שיבטל את חוק ההתפזרות.

מחאה נגד בנימין נתניהו ופרשת הצוללות בתל אביב, 14 באוקטובר 2020 (צילום: AP Photo/Oded Balilty)

כך גם לגבי ההחלטה להקים ועדת חקירה ממלכתית. מאחר שוועדה כזו מוסמכת לחקור גם את הדרג הממשלתי עצמו, ההחלטה הזו היא בלתי הפיכה. שאחרת, עלולה הממשלה להחליט, כאשר היא נוכחת לראות שהחקירה מתמקדת בחברי הממשלה עצמם, לא רק לשנות סעיפים בהחלטה או את היקף המנדט של הוועדה, אלא את עצם ההחלטה להקים ועדת חקירה ממלכתית.

ועדת החוץ והביטחון יכולה להרשות לעצמה לדחות את בקשת הממשלה להחיל את סעיף החיסיון על עבודת ועדת הצוללות, מבלי לחשוש שהממשלה תהרהר מחדש בעצם נחיצותה של ועדת חקירה ממלכתית. למרבה המזל, את שנעשה בהקשר הזה, אין להשיב.

גילוי נאות: עו"ד יובל יועז השתתף בדיון של ועדת החוץ והביטחון באמצעות זום בשם משמר הדמוקרטיה הישראלית.