לאחרונה הציע המועמד לכנסת ולראשות הממשלה, נפתלי בנט, את ההצעה "חוק קציבת כהונה", שכוללת שלושה מרכיבים מרכזיים:

1. הגבלת כהונה של ראש ממשלה לשתי קדנציות או שמונה שנים רצופות, לפי התקופה הארוכה.
2. לאחר תקופת צינון של 8 שנים יוכל אדם לשוב לכהן כראש ממשלה.
3. החוק לא יחול על מי שכיהנו כראשי ממשלה.

על פניו, הצעה זו קוסמת לחברה שיכול להיות שמשוועת לשינוי בשיטה, או לריפוי של פגם חוקתי שמאפשר את כהונה ארוכה על כס ראש הממשלה (כדוגמת בנימין נתניהו). יחד עם זאת, מדובר בעיניי בניסיון (שגוי) לשים פלסטר על שבר עמוק בשיטת המשטר הישראלית, שבעיניי זקוקה לתיקון מבני ועמוק (בעיקר בשיטת הבחירות הנוהגת), והיא הלכה למעשה מבטאת שיא באובדן האמון בשיטה הפרלמנטרית בישראל.

על פניו, הצעת קציבת הכהונה קוסמת לחברה שמשוועת לשינוי בשיטה, או לריפוי פגם חוקתי שמאפשר כהונה ארוכה על כס ראש הממשלה. עם זאת, מדובר בעיניי בניסיון שגוי לשים פלסטר על שבר עמוק בשיטת המשטר

נתחיל מכך שהמחקר ההשוואתי שעוסק בכוחם העולה של ראשי רשות מבצעת במשטרים דמוקרטיים מעלה, כי משברים חיצוניים ופנימיים גרמו להפחתת מעמד המפלגות וראשיהן בתהליכי עיצוב ויישום מדיניות ציבורית וחיזקו את שליטת ראש/ת הממשלה על תהליכים אלה.

במחקרים אלה אפשר למצוא מי שיטענו כי התחזקות מעמד ראשי ממשלה במשטרים פרלמנטריים קירב אותם למעמד ולעוצמה הנתונה בידי נשיאים במשטרים נשיאותיים. תהליך זה האיץ גם תהליכים אחרים, שממילא כבר יצאו לדרך במשטרים פרלמנטריים, בהם הדגש בבחירות הועבר מהקבוצה (המפלגה) לאינדיבידואל (המועמד).

החשש מצבירת העוצמה אצל אדם בודד, המוביל תהליכים רבי חשיבות במשטר דמוקרטי, בנוסף לפוטנציאל ולאפשרות הממשית להשחתת השלטון, מוביל בשנים האחרונות חלקים בציבור בישראל ונבחריו לבחון שימוש בכלים מוסדיים שונים להגבלת עוצמת ראש הרשות המבצעת. וביניהם, הגבלת כהונה.

יחד עם זאת, לצד התמורות יש חששות וחסרונות לא מבוטלים שיש להידרש אליהן ביחס לכך.

1

סוגיית קציבת הכהונה של ראשי מדינה נהוגה בעיקר במשטרים נשיאותיים או חצי נשיאותיים, בהם ראש המדינה יכול להתמודד או לכהן במשך תקופה קצובה, אך כהונתו לא תלויה, כמו במשטר פרלמנטרי, בפרלמנט עצמו.

החשש מצבירת העוצמה אצל אדם בודד, המוביל תהליכים רבי חשיבות במשטר דמוקרטי, בנוסף לפוטנציאל הממשי להשחתת השלטון, מוביל חלקים בציבור ונבחריו לבחון שימוש בכלים מוסדיים להגבלת עוצמתו

לשיטה הפרלמנטרית הנהוגה בישראל היגיון מארגן שונה מזה שבמשטרים נשיאותיים או חצי נשיאותיים. השיטה הפרלמנטרית מעניקה לכנסת את הכלים הדרושים להדחתו של ראש הממשלה בידי הנציגים הנבחרים אליה על־ידי העם. זאת מתוך הנחה שהמערכת הפוליטית יכולה ואמורה להגיע בעצמה לשיווי משקל רצוי. ולכן, הגבלת כהונה היא מנגנון חוקתי שפוגע בזכות של הציבור לבחור את המועמד המועדף עליו לקבלת מלאכת הרכבת הממשלה.

מכאן שכהונתו הארוכה של ראש ממשלה ספציפי לא מצדיקה שימוש בכלי קיצוני של הגבלת הכהונה, שפוגעת בעיניי בצורה לא מידתית בזכות פוליטית יסודית של הציבור.

2

צריך לשאול – האם הצעת חוק להגבלת כהונה של ראש ממשלה בישראל אכן נחוצה? התשובה לכך בעיניי היא שלילית. מלבד כהונתו הארוכה של נתניהו וכהונתו הממושכת בעבר של ראש הממשלה דוד בן גוריון, מרבית ראשי הממשלה בישראל לא שרדו זמן כה רב, מה גם שיציבות איננה מילה שאפשר לתאר באמצעותה את כנסות וממשלות ישראל. במילים אחרות, לא ברור מהי התועלת שתצמח מאימוץ הרעיון של הגבלת כהונה, מלבד עיגון חוקתי של מנגנון העומד בסתירה ליסודות של השיטה הפרלמנטרית שלנו.

3

המצדדים בתיקון זה מקפידים לציין ולחדד כי הגבלת הכהונה צפויה למנוע ריכוז יתר של עוצמה וסמכויות בידי ראש הממשלה, וכך עשויה להגביר את התחרות להחלפת השלטון בישראל.

לכשעצמה, מדובר בתכלית חיובית, אך האם עלינו כמדינה להתנסות (שוב) במנגנון שמיובא בהשראת שיטת המשטר הנשיאותית, זאת כאשר בפעם הקודמת שניסינו זאת אימצנו את שיטת הבחירה הישירה? את השלכותיה של שיטה הרסנית זו אנחנו מרגישים במידה מסוימת עד היום?

הגבלת כהונה היא מנגנון חוקתי שפוגע בזכות הציבור לבחור את המועמד המועדף עליו. כהונתו הארוכה של רה"מ ספציפי לא מצדיקה בעיניי שימוש בכלי קיצוני שפוגע בצורה לא מידתית בזכות פוליטית יסודית של הציבור

לסיכומם של דברים, אין קסמים חוקתיים. לצערי, השתרשה בישראל תפיסת השימוש בכלים חוקתיים כדי לשרת מטרות קצרות טווח מתוך תפיסה שגויה כי אימוצם יהיה בסימן ובא לציון גואל. החלפת ראש ממשלה בשיטה הפרלמנטרית הנהוגה בישראל יכולה להיות מהלך פוליטי וציבורי מורכב, ויש טעם בטיעון כי כהונתו הממושכת של ראש הממשלה נתניהו אכן החלישו את האמון הציבורי בשיטה הפרלמנטרית וביכולת שלה לייצר שינויים ולדאוג לאינטרס הציבורי. אסון ה־7 באוקטובר יכול לחזק את הסברה כי כהונה ממושכת של ראש ממשלה עלולה, במידה מסוימת, לנוון את המערכת הפוליטית. ועדיין, יש בעיניי לדבוק במתן אמון בשיטה הפרלמנטרית וביכולת שלה להמשיך ולבטא (גם אם בצורה חלקית) את העדפות הציבור באשר לשאלת זהות ראש הממשלה.

גונן אילן הוא עו״ד ודוקטורנט למשפטים (PhD) באוניברסיטת בר אילן בתחומי תורת חקיקה ודיני חקיקה.