דוח ועדת נגל לבחינת בניין הכוח ותקציב הביטחון, שפורסם אמש (שני), הוא תוצר של חמישה חודשי עבודה. מדובר בנייר העבודה המקיף הראשון שמטרתו להסיק מסקנות ממלחמת 7 באוקטובר בנוגע לבניין הכוח הצבאי של ישראל לעשור הקרוב.

בבסיס הדוח עומדת ההבנה שתקציב הביטחון של מדינת ישראל יגדל בכ־20 מיליארד שקל מדי שנה לאורך העשור הקרוב. הדוח מתמקד בשאלה כיצד ניתן לתעל את התקציב המשמעותי הזה באופן המיטבי, תוך דגש על רכש ביטחוני, אסטרטגיית הגנת הגבולות ומבנה כוח האדם של צה"ל.

תא"ל במילואים יעקב נגל, לשעבר ממלא מקום ראש המל"ל, שירת עשרות שנים בתפקידי מחקר ופיתוח וביחידה 8200. נגל הוביל את המשא ומתן מול ארה"ב על חתימת הסכם הסיוע הביטחוני לישראל (MOU), שימש כראש צוות המשא והמתן הישראלי בנושא הסכם הגרעין עם איראן בשנת 2015, והיה מעורב בפיתוח מערכת כיפת ברזל.

הגשת הדוח מתקיימת בנקודת זמן קריטית, לקראת אישור תקציב המדינה לשנת 2025, שבו מרכיב הביטחון צפוי לגדול. עם זאת, רוב ההחלטות הנוגעות לרכש הביטחוני ולמדיניות הביטחון לשנה הקרובה כבר התקבלו

הגשת הדוח מתקיימת בנקודת זמן קריטית, לקראת אישור תקציב המדינה לשנת 2025, שבו מרכיב הביטחון צפוי לגדול. עם זאת, רוב ההחלטות הנוגעות לרכש הביטחוני ולמדיניות הביטחון לשנה הקרובה כבר התקבלו. המשמעות היא שהדוח המקיף, הכולל 110 עמודים, צפוי להיות רלוונטי בעיקר לתקציב 2026 – וזאת בהנחה שצה"ל ומשרד הביטחון יפעלו בהתאם להמלצותיו.

ראש הממשלה בנימין נתניהו, שר הביטחון ישראל כ"ץ ושר האוצר בצלאל סמוטריץ' קיבלו את דו"ח ועדת נגל, 6 בינואר 2025 (צילום: מעיין טואף/לע"מ)

באשר לתקציב 2025, ועדת נגל ממליצה על תוספת של תשעה מיליארד שקל לצורך התעצמות. מתוך סכום זה, שלושה מיליארד שקל יגיעו מתוך 16 מיליארד השקל שכבר אושרו לביטחון שוטף מוגבר, ושישה מיליארד שקל נוספים אמורים להגיע מתקציב המדינה.

תקציב המדינה לשנת 2025 כבר עבר בקריאה ראשונה, והוא נמצא כעת בדיונים בוועדת הכספים לקראת קריאה שנייה ושלישית. המועד האחרון לאישור התקציב נקבע לסוף חודש מרץ 2025.

לפי הוועדה, המקורות התקציביים צריכים להגיע מהרזרבות בבסיס התקציב וממימון המבוסס על הצמיחה המשוערת של המשק, כפי שצופה בנק ישראל

באופן נדיר יחסית, ביקשה הממשלה מחברי ועדת נגל להצביע גם על מקורות תקציביים להצעות הביטחוניות שלהם, במטרה למנוע המלצות נטולות ריאליזם תקציבי. הוועדה קובעת בדוח כי אין להעלות מיסים לצורך מימון ההגדלה הנדרשת בתקציב הביטחון, לא בשנת 2025 ולא בשנים הבאות.

לפי הוועדה, המקורות התקציביים צריכים להגיע מהרזרבות בבסיס התקציב וממימון המבוסס על הצמיחה המשוערת של המשק, כפי שצופה בנק ישראל. הדוח כולל המלצות נוספות כמו המשך מכירת בסיסי צה"ל כמקור הכנסה נדל"ני, אם כי הוועדה מציינת כי מהלך זה לא יספק מענה מיידי להגדלת תקציב צה"ל.

יעקב נגל (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

פרסום הדוח תופס את צה"ל ככל הנראה בתקופה של מעבר בין שני רמטכ"לים. הרמטכ"ל הנוכחי, הרצי הלוי, צפוי לפרוש מתפקידו בחודשים הקרובים, וזהות מחליפו טרם נקבעה. אחד המועמדים הבולטים לתפקיד הוא אלוף במילואים אייל זמיר, סגן הרמטכ"ל לשעבר וכיום מנכ"ל משרד הביטחון.

זמיר, שהיה דמות מרכזית ברכש הביטחוני מאז פרוץ המלחמה, מכיר היטב את תהליכי הרכש, את המגבלות של משלוחי נשק ואת התלות הישראלית בהחלטות האמריקאיות. בהובלתו, משרד הביטחון ביצע רכש חסר תקדים של אמצעי לחימה מארה"ב, כולל זמן הבאה מהיר. במקביל, הוא קידם ופיתח מספר קווי ייצור מקומיים כדי להשלים חוסרי החימוש ברמה המקומית.

בתוכן הדוח ניתן למצוא כמה אמירות מעניינות שכדאי להתעכב עליהן. בחלק העוסק בכוח האדם בצה"ל, ועדת נגל מציבה מראה חמורה מול הממשלה. "הוועדה התרשמה שכוח האדם בצה"ל נמצא במצב משברי"

בתוכן הדוח ניתן למצוא כמה אמירות מעניינות שכדאי להתעכב עליהן. בחלק העוסק בכוח האדם בצה"ל, ועדת נגל מציבה מראה חמורה מול הממשלה. "הוועדה התרשמה שכוח האדם בצה"ל נמצא במצב משברי ודורש טיפול דחוף ברמה הלאומית", נכתב בדוח.

לפי הדוח, המשבר נובע מעומס לחימה ולחצים על משרתי צה"ל, מיעוט ידיים עובדות במערכי הסיוע, ושחיקת שכר ותגמולים. הוועדה מדגישה באופן חד־משמעי כי כוח האדם הוא מקור העוצמה של צה"ל וכי הוא נשען על מודל צבא העם, אשר מוגדר כנכס אסטרטגי בסיסי. "ללא טיפול עמוק ונחוש במשבר כוח האדם, צה"ל והמדינה עלולים להגיע למצב שממנו יהיה קשה להתאושש".

חרדים מפגינים ברמת גן נגד גיוס לצה"ל, 24 בדצמבר 2024 (צילום: איתי רון/פלאש90)

הוועדה מוסיפה כי שירות חובה שווה לכלל האזרחים הוא עיקרון מכונן בחברה הישראלית, המממש מטרות ביטחוניות, חברתיות ואזרחיות, במיוחד לנוכח האיומים הביטחוניים המתמשכים. כלל אזרחי המדינה הם שווי זכויות וחובות, ונדרשים לשאת בנטל השירות. המלצת הוועדה היא לבצע את השינוי הנדרש בהדרגה, תוך התאמה ליכולות הגיוס של צה"ל ולצרכיו.

הדברים הללו ידועים לכל, ועבור אזרחים רבים בישראל הם מובנים מאליהם. עם זאת, הוועדה, שמונתה במלואה על ידי ממשלת נתניהו, מתעלמת מהחקיקה המוצעת בימים אלו על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר הביטחון ישראל כ"ץ – חקיקה המאיימת לפרק את מודל צבא העם ולהעניק פטורים היסטוריים לציבור החרדי בישראל.

הוועדה, שמונתה במלואה על ידי ממשלת נתניהו, מתעלמת מהחקיקה המוצעת בימים אלו על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר הביטחון ישראל כ"ץ

עוד נקבע בדוח הוועדה כי בנוגע לשירות נשים, "נדרש לשלב יותר נשים במגוון התפקידים הקיימים בצה"ל, וזאת בהתאם ליכולותיהן ולתנאי הקבלה הרגילים, תוך שמירה על פקודת השילוב הראוי".

צורך בהגדלה משמעותית של כוח האדם

אחד ההיבטים המרכזיים בדוח מתייחס לצורך הדחוף בחיזוק אגף השיקום של צה"ל. חברי הוועדה ממליצים להוסיף 250 תקנים לאגף עד לשנת 2029, זאת בשל עומס הפניות הגובר מצד פצועים ונכי צה"ל.

לפי התחזיות, בתוך כמה שנים יעמוד מספר נכי צה"ל על כ־100 אלף איש, ואגף השיקום במתכונתו הנוכחית אינו מסוגל להתמודד עם העומס הקיים והצפוי.

ראש הממשלה נתניהו במפגש עם לוחמי צה"ל ואזרחים שנפצעו במלחמה במרכז השיקום "חוזרים לחיים" בביה"ח שיבא. 19 בדצמבר 2023 (צילום: חיים צח / לע"מ)

הגדלת ההשקעה בחימושים קרקעיים

הדוח מתמקד גם בצורך להבטיח רציפות תפקודית של שירותי החירום ותשתיות המדינה בעת מתקפה גדולה. בין ההמלצות הבולטות: הורדת שירותים חיוניים לתת־קרקע, בניית מנהרות עבור תשתיות קריטיות, ופרויקטים ארוכי טווח בתחום התשתיות – שעלותם צפויה להיות כבדה מאוד.

בפרק העוסק בפיתוחים טכנולוגיים, ממליצה הוועדה להגדיל את ההשקעה בבניית יכולות לחימוש קרקעי לטווח ארוך. "לצורך כך נדרשת השקעה מסיבית בתשתיות, בעיקר ביכולת לייצר מנועי דלק מוצק גדולים, בכמויות גדולות בהרבה מהמצב כיום ובמחירים זולים בסדר גודל. תשתית זו נחוצה גם לחימושים וגם למיירטים במערכות ההגנה האווירית".

לדבריהם, שילוב רובוטיקה ורחפנים בגובה נמוך יצר עליונות מערכתית ברורה, שיפר את האיסוף וההתקפה בזמן אמת והיווה מכפיל כוח טקטי משמעותי

בנוגע לרובוטיקה בשדה הקרב, הוועדה מציינת כי היא שוחחה עם אלופי צה"ל ומפקדים מדרגים שונים שהשתתפו בתמרונים. לדבריהם, שילוב רובוטיקה ורחפנים בגובה נמוך יצר עליונות מערכתית ברורה, שיפר את האיסוף וההתקפה בזמן אמת והיווה מכפיל כוח טקטי משמעותי.

בהתאם לממצאים, ממליצה הוועדה להרחיב את השימוש ברחפנים וברובוטים, מתוך יישום המסקנות שהעלו המפקדים בשטח.

עצמאות חימושית: מענה לצרכים קריטיים בעיתות מלחמה

פרק שלם בדוח עוסק בעצמאות חימושית של צה"ל, נושא שהיה רלוונטי מאוד במלחמה האחרונה, במיוחד ככל שהיא התארכה. צה"ל נאלץ להתמודד עם מחסור בייצור עצמי של חימושים ועיכובים באספקת פצצות 900 קילוגרם.

המטוס ה־200 ברכבת האווירית של ציוד צבאי וחימושים עבור צה"ל, 6 בדצמבר 2023 (צילום: משרד הביטחון)

הדוח ממליץ על הקמת מנהלת כחול־לבן לעצמאות חימושית, שתשמש כמנהלת רכש מרכזית. על פי ההמלצות, המוביל המערכתי של המנהלת יקבל סמכויות נרחבות בתחומי הייצור, ויהיה כפוף למנכ"ל משרד הביטחון. מנהלת זו תבנה תוכנית רב־שנתית להקמת קווי ייצור בתחום החימושים הקריטיים ותוביל התקשרויות רלוונטיות.

בפרקי הדוח המסווגים, מציינת הוועדה רשימה של אמצעי לחימה, רכיבים וחומרי גלם, שבהם קריטי שישראל תשמור על עצמאות ותשפר את יכולות הייצור המקומיות. מטרת המלצות אלה היא למנוע סיכונים בשרשרות האספקה בעתיד.

בפרקי הדוח המסווגים, מציינת הוועדה רשימה של אמצעי לחימה, רכיבים וחומרי גלם, שבהם קריטי שישראל תשמור על עצמאות ותשפר את יכולות הייצור המקומיות

אוגדה מזרחית וסיום מדיניות ההכלה

חלק עיקרי בדוח עוסק באיומים האסטרטגיים על ישראל, כאשר האיום האיראני ניצב בראש, כצפוי.

כחלק מהמלצות הדוח לשיפור הגנת גבולות המדינה, מוצע להקים אוגדה צה"לית חדשה: האוגדה המזרחית, שתגן על הגבול עם ירדן. במסגרת התקציבים הביטחוניים, יוקם גם מכשול פיזי ווירטואלי לאורך הגבול המזרחי.

ברמה האסטרטגית, הדוח מציין לקח מרכזי ממתקפת 7 באוקטובר: "ישראל חייבת להפסיק להשתמש ב'גישת ההכלה' ולעבור למדיניות אקטיבית". הוועדה קוראת להחזיר לסל הכלים הצה"לי את יכולות המתקפה המקדימה ומתקפת המנע.

פלסטינים מניפים את הדגל הלאומי וחוגגים סביב טנק ישראלי הרוס ליד גדר הגבול בדרום רצועת עזה, ממזרח לחאן יונס, 7 באוקטובר 2023 (צילום: AP Photo/Yousef Masoud)

לדברי מחברי הדוח, "מניעת התחזקות האויב חשובה יותר משמירה על שקט מתמשך, שהינו לעיתים שקט מדומה. יציאה למלחמה יזומה בעת הנכונה במקרים רבים החלטה חיונית לעתיד המדינה. תגובות ישראל לניסיונות לפגוע בה חייבות להיות לא פרופורציונליות ככל הניתן, ויש להתמיד בהן ברציפות".

כאמור, הדוח כולל פרקים מסווגים, שהוגשו אתמול לראש הממשלה, המתמקדים בהחלטות על פיתוחי אמצעי לחימה וחימושים קריטיים. הדוח אינו מחייב את הממשלה לפעול לפיו, אך הוא מהווה את הפרסום המקיף הראשון להסקת מסקנות תקציביות וביטחוניות מאז פרוץ המלחמה.