עוד לפני השבעתה של הממשלה בתחילת השבוע, יאיר לפיד, האדריכל הראשי של הקואליציה החדשה, כבר רשם לעצמו כישלון אחד גדול. כך לפחות הוא מציג את זה.

הממשלה החדשה, הוא הבטיח ביום שני שעבר בישיבה של סיעת יש עתיד בכנסת, "תקום", "תהיה טובה", ואף "תחזיק מעמד". שלא כמו הממשלה הקודמת, הוא הסביר, היא תתבסס "על הדברים הנכונים: על יחסי אמון, הגינות ורצון טוב".

אבל, הוא הודה, לפחות בדבר אחד הממשלה החדשה תדמה לזו הקודמת, ואיש אינו מצר על העובדה הזאת יותר ממנו.

ממדיה של ממשלת האחדות החדשה – 28 שרים ושישה סגני שרים – הופכים אותה לממשלה השלישית בגודלה בתולדותיה של ישראל. כלומר, שלישית מבין 36 ממשלות, אחרי הממשלה היוצאת (35 שרים) וממשלת נתניהו בשנים 2013-2009 (30 שרים).

"נכשלתי בזה", הודה לפיד בישיבת הסיעה. "אין לי איך להגן על זה. רציתי שתהיה ממשלה קטנה עם מספר שרים קטן. זה לא טוב". אבל, הסביר, "זה חלק ממה שאִפשר לנו להקים ממשלה".

חברי הממשלה ה-36 – מרב מיכאלי, גדעון סער, נפתלי בנט, יאיר לפיד ובני גנץ – תופסים את מקומם במליאת הכנסת אחרי השבעת הממשלה, 13ביוני 2021 (צילום: חיים צח / לע"מ)

התסכול והמבוכה של לפיד הם אמיתיים. הוא העביר את השנה האחרונה בגינויה של ממשלת נתניהו-גנץ על ממדיה ובזבזנותה "חסרי הבושה" וה"אופורטוניסטיים". הממשלה המנופחת הזאת, הוא אמר לאזרחי ישראל, מוכיחה שנתניהו וגנץ לא באמת מתעניינים בציבור או במגפה שפרצה, אלא מרוכזים לחלוטין בצרכים האישיים שלהם.

זה היה פזמון חוזר אצל יו"ר יש עתיד גם לפני כן. "הדבר היחיד שמעניין את הפוליטיקאים שלנו זה הפוליטיקה. פוליטיקה וג'ובים", הוא זעם בדצמבר 2016 כאשר ממשלת נתניהו תיקנה את חוק שירות המדינה כדי לאפשר יותר מינויים פוליטיים. "ג'ובים למקורבים, ג'ובים פוליטיים, ג'ובים לפעילים, ג'ובים לאלה שקרובים לצלחת".

האינטרנט, כמו שאומרים, זוכר הכול. סרטונים של לפיד מגנה את ניפוח הממשלה ואת שולחנות הממשלה המוגדלים נשלפו מהארכיונים בשבועות האחרונים כדי להביך אותו.

האינטרנט, כמו שאומרים, זוכר הכול. סרטונים של לפיד מגנה את ניפוח הממשלה ואת שולחנות הממשלה המוגדלים נשלפו מהארכיונים בשבועות האחרונים כדי להביכו

אבל צריך לשאול שאלה עמוקה יותר לגבי כישלונו של לפיד: למה? למה האיש שדוגל בממשלות קטנות יותר, האיש שלפני חמש שנים העביר חוק שמגביל את מספר השרים בממשלה ל-18 – חוק שיישומו נדחה שוב ושוב על ידי הכנסת עד שבוטל לבסוף בשנה שעברה – לא דבק בהבטחתו?

הממשלה החדשה הבטיחה להיות טובה יותר מהקודמת; אם היא אינה יכולה לממש אפילו את הבטחתו הבסיסית של לפיד לממשלה קטנה יותר, איך היא תתמודד עם הבטחות אחרות, גדולות יותר?

הממשלה ה-36 עם נשיא המדינה ראובן ריבלין, 14 ביוני 2021 (צילום: אבי אוחיון/לע"מ)

ממשלות לא מתפקדות

מדובר בסוגיה עמוקה יותר מאשר היושרה של לפיד או הבטחות קמפיין שלא התממשו. ממשלות ישראל גדלו בהתמדה עם השנים, דבר שפגע ביעילותן ובאיכות התפקוד שלהן. וכאשר הממשלה גדלה, מספרם של חברי הכנסת שנותרים לעשות את העבודה הפרלמנטרית היומיומית מתכווץ, מה שהופך את הכנסת לאחד הגופים הפחות אפקטיביים בשירות הציבורי.

כאשר ממשלות גדלות, יכולת המשילות שלהן פוחתת, כך לדברי ד"ר אסף שפירא, ראש התוכנית לרפורמה פוליטית במכון הישראלי לדמוקרטיה. שפירא, שדיבר עם זמן ישראל בשבוע שעבר, מציין כי מחקרים שערכו הבנק העולמי והארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD) הראו שממשלות מרובות משרדים מתפקדות בצורה גרועה הרבה יותר מאשר ממשלות שמספר המשרדים בהן מועט.

מחקרים שערכו הבנק העולמי והארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD) הראו שממשלות מרובות משרדים מתפקדות בצורה גרועה הרבה יותר מאשר ממשלות שמספר המשרדים בהן מועט

וכאשר, כמו במקרה של ישראל, אותם משרדים ממשלתיים נוצרים לצרכים פוליטיים ולא ממניעים של צורך מדיניותי, הנזק גדול הרבה יותר.

פוליטיקאים ישראלים תמיד נלהבים להצטרף לממשלה, אבל בשנים האחרונות הם החלו לחשוש מהלעג הציבורי שנלווה למינוי "שר ללא תיק". לפיכך כל שר חדש דורש שיוקם לו משרד כדי להצדיק את מינויו.

כך צמחה תצוגת המשרדים המיותרים וחסרי התכלית שמעטרת היום את השירות הציבורי: משרד ההסברה, משרד המודיעין, המשרד לנושאים אסטרטגיים, המשרד לחיזוק וקידום קהילתי, משרד התפוצות ועוד.

אורלי לוי-אבקסיס (צילום: אוליבייה פיטוסי/פלאש90)

המשרדים האלה אינם רק נוגסים במשרדי האב הוותיקים יותר שמהם הם הסתעפו, אלא גם עושים באופן כללי עבודה גרועה יותר בנושאים שעליהם הם מופקדים. זאת מפני שפעמים רבות חסרים להם הזיכרון המוסדי והמומחיות של משרדי האב שלהם, ובעצם קיומם הם מפזרים את תהליכי התכנון בתחומי המדיניות שלהם על פני הליכים בירוקרטיים רבים יותר.

בתי מחוקקים לא מתפקדים

אבל ממשלות גדולות הן גם קללה עבור בתי המחוקקים שלהן, בעיקר במערכת כמו זו של ישראל שבה רובם הגדול של השרים הם חברי כנסת.

בישראל כבר פועל אחד מבתי המחוקקים הקטנים ביותר בעולם הדמוקרטי. אוכלוסייתה של אירלנד היא כמחצית מזו של ישראל, אבל הפרלמנט שלה, המונה 226 חברים, גדול מהכנסת ב-80%. אוכלוסייתה של שווייץ, המונה 8.5 מיליון בני אדם, מיוצגת על ידי 246 מחוקקים. אוכלוסייתה של אוסטריה, 9 מיליון בני אדם – על ידי 244.

"מספר החברים הרגיל בפרלמנטים של מדינות בסדר הגודל שלנו הוא מעל 200", מסביר שפירא. זהו כלל אצבע בתחום: מספר חברי הפרלמנט הוא בדרך כלל השורש השלישי של גודל האוכלוסייה. השורש השלישי של מניין האוכלוסייה של ישראל, כ-9 מיליון, הוא 208.

זהו כלל אצבע בתחום: מספר חברי הפרלמנט הוא בדרך כלל השורש השלישי של גודל האוכלוסייה. השורש השלישי של מניין האוכלוסייה של ישראל, כ-9 מיליון, הוא 208

הנוסחה מסתבכת מעט כאשר ישנם כמה בתי מחוקקים ופרלמנטים אזוריים; אבל במקרה של ישראל, שבה אין פרלמנטים אזוריים או בית מחוקקים נוסף, המומחים מסכימים כי הכנסת פשוט קטנה מדי.

ד"ר אסף שפירא (צילום: יח"צ)

לשילוב הזה של פרלמנט קטן וממשלה גדולה ומתרחבת ישנן השלכות קשות: הכנסת כמעט התרוקנה מתוכן כמוסד.

"עומס העבודה בכנסת הוא עצום. היא קטנה, היא בית מחוקקים יחיד, וללא פרלמנטים אזוריים. אין לה סיכוי לעמוד בלחץ" של ניהול ישות בת 9 מיליון נפש, אומר שפירא.

אפילו בזמנים הרגועים ביותר, כל חבר כנסת צריך לשרת בארבע או חמש ועדות במקביל, ונדרש, באופן בלתי אפשרי, לעקוב אחר עשרות נושאים ולהשתתף במספר רב של הצבעות בכל יום עבודה פרלמנטרי על הצעות חוק והחלטות רגולטוריות שבקושי יש לו זמן ללמוד.

כאשר מספר חברי הממשלה גדול ממחצית הכוח הפרלמנטרי הכולל של הקואליציה – כמו בקואליציות היוצאת והנכנסת – עבודתם הקשה ממילא של חברי הכנסת בקואליציה הופכת לבלתי אפשרית ממש.

כאשר מספר חברי הממשלה גדול ממחצית הכוח הפרלמנטרי הכולל של הקואליציה – כמו בקואליציות היוצאת והנכנסת – עבודתם הקשה ממילא של חברי הכנסת בקואליציה הופכת לבלתי אפשרית ממש

בכנסת החדשה, הטירונים מהספסלים האחוריים ייקחו על עצמם חלק מהתפקידים המורכבים והמשפיעים ביותר בכנסת, בכלל זאת ראשות ועדות חיוניות וראשות הקואליציה. לתפקיד יושבת ראש הקואליציה החדשה מונתה עידית סילמן מימינה, אחת מראשי הקואליציה הפחות מנוסים אי פעם, כדי לנהל קואליציה מהצרות והמגוונות שידעה המדינה.

עומס העבודה הבלתי אפשרי גובה מחיר גבוה מהציבור. כנסת כזאת אינה יכולה לפקח בצורה משמעותית על החלטות ומוסדות הממשלה או לשקול בכובד ראש רפורמות גדולות או הצעות חוק חשובות.

חברי כנסת שכרעו תחת העומס בכנסות האחרונות הסתמכו יותר ויותר על פעילים ועל לוביסטים מסחריים כדי להחליט כיצד להצביע – מהסיבה הפשוטה שאלה נוטים להיות האנשים היחידים בישיבת ועדה נתונה שמכירים היטב את הנושא עליו מתקיימת ההצבעה.

דיונים בוועדה המסדרת בכנסת, 16 ביוני 2021 (צילום: נועם מושקוביץ – דוברות הכנסת)

הכנסת חלשה, חבר הכנסת חזק

לפיד יודע את כל זה; הוא מכיר את הסכנות שבממשלות רחבות מדי ובחברי כנסת עמוסים מדי. אבל, כפי כשהוא מגלה כעת לאכזבתו ולמבוכתו, מתברר שהוא בלבל בין סיבה לתוצאה.

"יש הרבה מחקרים אמפיריים שמראים שבאופן פרדוקסלי, פרלמנטים קטנים למעשה יוצרים ממשלות גדולות יותר", מסביר שפירא.

"ממשלת ישראל ממשיכה לגדול בין היתר משום שבכנסת קטנה, לכל חבר כנסת יש חשיבות. ראינו את זה עם אורלי לוי-אבקסיס", שקיבלה לידיה בשנה שעברה את המשרד לחיזוק וקידום קהילתי, שהוקם במיוחד כדי לפתות אותה לערוק מהשמאל לימין, "או עם יועז הנדל וצבי האוזר", שסירובם לשבת בממשלה הנתמכת על ידי המפלגות הערביות בשנה שעברה תרם לקיום בחירות הבזק של מרץ 2021.

"ממשלת ישראל ממשיכה לגדול בין היתר משום שבכנסת קטנה, לכל חבר כנסת יש חשיבות. ראינו את זה עם אורלי לוי-אבקסיס או עם יועז הנדל וצבי האוזר"

חברי כנסת בודדים מהספסלים האחוריים יכולים להפוך ממשלות שלמות, לאלץ ראשי ממשלה "לקנות את תמיכתו של כל אחד מהם".

לכן בתי מחוקקים גדולים יותר, "שבהם כל חבר כנסת בודד הוא הרבה פחות חשוב, ואתה לא צריך לרַצות כל אחד ואחד מהם", נוטים לייצר ממשלות קטנות ויעילות יותר – ולכך נוסף היתרון שחברי כנסת המשוחררים מהמרדף הבלתי פוסק אחר תפקידים בממשלה יכולים לבצע טוב יותר את חובותיהם העיקריות כמחוקקים וכמפקחים על הממשלה.

הכנסת, אוגוסט 2020 (צילום: אוליבייה פיטוסי/פלאש90)

הבעיה עם נורווגיה

במילים אחרות, לא צריך להאשים את נתניהו בממשלות המנופחות של השנים האחרונות, ולא צריך להאשים את לפיד ואת נפתלי בנט בגודלה של הממשלה החדשה. הם הגיבו למציאות פשוטה: מערכת פוליטית שסובלת מהממשלה אולי הגדולה בעולם ביחס לגודל בית המחוקקים.

הממשלות האחרונות ניסו לפתור את הבעיה הזאת באמצעות החוק הנורווגי, המבוסס על הדרישה בנורווגיה שחברי ממשלה יתפטרו מהפרלמנט. הגרסה הישראלית מאפשרת לשרים, על פי החלטת סיעתם, להתפטר מהכנסת באופן זמני כדי לאפשר לבא בתור ברשימה לתפוס את מקומם.

החוק אפשר לכמה חברי כנסת נוספים לשאת במטלות הוועדות הפרלמנטריות. הוא סייע בהפחתת חלק מהעומס.

לכן לפיד ובנט מתכוונים להרחיב את החוק, באופן שיגדיל בצורה משמעותית את מספר המושבים שכל מפלגה רשאית לפנות. אם החוק יעבור, 27 חברי ממשלה יוכלו להתפטר מהכנסת לטובת הבאים בתור ברשימת המפלגה שלהם.

אולם החוק הנורווגי איננו פתרון ארוך-טווח. ראשית, הוא משתנה כל הזמן. הממשלה האחרונה שינתה את החוק לפי צרכיה; הממשלה החדשה מתכננת לעשות את אותו הדבר.

תמר זנדברג, שהתפטרה במסגרת החוק הנורווגי, עם מיכל רוזין וגבי לסקי שנכנסו לכנסת במסגרת החוק, 16 ביוני 2021 (צילום: דוברות הכנסת – דני שם טוב)

"זה מוזיל את כללי המשחק. הכללים לא אמורים להשתנות בכל ממשלה על פי האינטרסים המידיים של אותה ממשלה", אומר שפירא.

כללים שמשתנים באופן תדיר אינם מאפשרים רפורמה מבנית עמוקה, מפני שממשלה חדשה פשוט תשנה אותם שוב לפי צרכיה.

וישנה בעיה נוספת. החוק הנורווגי, אפילו בגרסתו הרחבה ביותר, פשוט איננו מספיק. חברי כנסת נדרשו ללהטט בין ארבע ועדות ויותר גם בתקופות כהונתן של ממשלות קטנות יותר. תוספת של כמה חברי כנסת לא תפתור את הבעיה.

החוק הנורווגי, אפילו בגרסתו הרחבה ביותר, פשוט איננו מספיק. חברי כנסת נדרשו ללהטט בין ארבע ועדות ויותר גם בתקופות כהונתן של ממשלות קטנות יותר. תוספת של כמה חברי כנסת לא תפתור את הבעיה

הפתרון

גודלה המצומצם של הכנסת הופך כל אחד מחברי הכנסת לחזק מדי, את הממשלה לגדולה ומגושמת מדי ואת השירות הציבורי לתלוי מדי בקבוצות לחץ, לוביסטים מסחריים ופוליטיקאים לא מנוסים.

כאשר אפילו לפיד, האיש שבנה את זהותו הפוליטית באופן לא מבוטל על הדרישה לממשלות קטנות יותר, עומד חסר אונים לנוכח המציאות המבנית העמוקה הזאת, לא ניתן עוד להאשים יריבים פוליטיים או את האגו או התרבות של הפוליטיקאים בבעיה.

הפתרון: להגדיל את הכנסת, אולי אפילו פי שניים, לאלתר, במהלך חותך אחד.

שרי הממשלה ה-36 מתמקמים לאחר השבעתם, 13 ביוני 2021 (צילום: דוברות הכנסת / דני שם טוב)

כנסת גדולה פי שניים מזו הנוכחית תחליש חברי כנסת בודדים ותחזק את המוסד עצמו. אפשר יהיה להרכיב ממשלות עם פחות שרים ויותר משרדים ברורים והגיוניים. ועדות יאוישו במלואן, וחברי הכנסת יוכלו להתכונן טוב יותר לכל דיון והצבעה.

כנסת גדולה פי שניים תחליש ח"כים בודדים ותחזק את המוסד עצמו. אפשר יהיה להרכיב ממשלות עם פחות שרים. ועדות יאוישו במלואן, וח"כים יוכלו להתכונן טוב יותר לכל דיון והצבעה

שפירא מודה שלמהלך כזה יהיה חלק גדול בפתרון הבעיה, אבל אומר שהמכון הישראלי לדמוקרטיה "אפילו לא מנסה להמליץ על זה, מפני שאין סיכוי שהציבור יקבל את זה. כל עוד לכנסת יש שם רע, בין השאר מפני שהיא לא מתפקדת טוב, קשה לראות איך אפשר יהיה לשכנע אנשים שצריך להרחיב אותה".

דרך אחת, הוא מציע, אולי תהיה להצביע על המחיר הגובר של ממשלות הולכות וגדלות.

על פי הכנסת, כל חבר כנסת עולה לכיס הציבורי כ-1.7 מיליון שקלים בשנה – נתון שכולל שכר, מכונית, משרד וצוות. שר עלול לעלות יותר מפי שלושה מהסכום הזה – וזאת רק עלות המשרד, השר עצמו והצוות הקרוב, כלומר שר בלי תיק, או לפחות בלי משרד. אם אותו שר דורש שימציאו עבורו משרד חדש ובלתי נחוץ כדי להצדיק את מינויו, המחיר יכול בקלות להגיע לעשרות מיליונים.

כך, הרחבה של הכנסת שתביא לצמצום הממשלה – שני המהלכים יכולים להיות מותנים זה בזה בחוק – עשויה להשתלם.

הרחבת הכנסת היא גם רפורמה חסינה יותר מאשר החוק הנורווגי המשתנה תדיר. חברי הכנסת החדשים שיצטרפו אליה בעקבות התיקון קרוב לוודאי לא יצביעו בעד ביטול משרותיהם.

מליאת הכנסת (צילום: אוליבייה פיטוסי/פלאש90)

המרכז-שמאל העביר את השנים האחרונות בגינויו של נתניהו על הממשלות המנופחות שלו. כעת, משהוא עזב את התפקיד, אותו מרכז-שמאל מגלה להפתעתו שנתניהו לא היה הסיבה לניפוח הממשלות ולתפקודן הלקוי. הוא היה הקורבן שלהם. אף אחד בכנסת לא באמת חולק על הנאמר לעיל.

הכנסת קטנה מדי, הממשלה גדולה מדי, חברי הכנסת עמוסים מדי וקבוצות האינטרסים חזקות מדי. כפי שהדברים נראים היום, ככל שאוכלוסייתה של ישראל תמשיך ותגדל, והכנסת תהיה מסוגלת פחות ופחות להתמודד עם עומס העבודה הנובע מכך, איכות התפקוד שלה רק תלך ותידרדר.

הממשלה החדשה התחייבה להיות טובה יותר מקודמתה. היא תתקשה לממש את ההבטחה הזאת אם יהיה עליה להתמודד עם אותן מגבלות מבניות שהקשו על קודמותיה.

לפיד יכול לצאת מהמבוכה הנוכחית עם יותר מאשר אכזבה רגעית, אם ילמד ממנה שרק שינוי עמוק וקבוע יוכל להפוך את הכנסת למשרתת יעילה של טובת הציבור, כפי שהקואליציה החדשה מייחלת שתהיה.