בשבוע שעבר, ב-30 ביוני, חל יום הפרלמנטריזם הבינלאומי. בישראל, חגם השנתי של מוסדות ייצוג נבחרים בקושי הורגש. הכנסת נמצאת במצב המצריך תיקון מקיף ויסודי כבר זמן רב. היום היא הרשות השברירית ביותר מבין שלוש רשויות השלטון במדינה.

ישראל אינה יכולה עוד לחמוק מהתמודדות חזיתית עם חולשת הכנסת. פרלמנטים חסונים מהווים את הקשר החיוני בין מקבלי ההחלטות לבין האזרחים. הם גם הבלם החשוב ביותר נגד השימוש לרעה בעוצמה על ידי השליטים.

רפורמות חלקיות והססניות – כמו השינוי לחוק חבר הכנסת המחליף ("החוק הנורווגי") שעבר אתמול (שלישי) בקריאה שנייה ושלישית – מנסות ללא הצלחה גדולה לעקוף שתי בעיות מבניות בסיסיות: כיצד ניתן לשפר את יכולת העבודה של הכנסת? ועל בסיס זה, איזה תפקיד צריכה הכנסת למלא במערכת הפוליטית של ישראל?

הפרלמנט מהקטנים בעולם

הדרך החשובה ביותר לחיזוק הכנסת ולשיפור יכולת העבודה שלה היא להגדיל את מספר חברי הכנסת ל-180 לפחות, אם לא ל-240.

כאשר הכנסת נחנכה בינואר 1949, הושבעו בה 120 חברי כנסת – מספר שנקבע לסמל את ההמשכיות עם הסנהדרין הגדול מימי עזרא ונחמיה. באותו הזמן אוכלוסייתה של ישראל מנתה בקושי 900 אלף בני אדם.

מליאת הכנסת הראשונה, ספטמבר 1949 (צילום: טדי בראונר/לע"מ)

היום, כעבור 73 שנים, האוכלוסייה כבר גדלה פי עשרה, והיא מונה יותר מ-9 מיליון. אולם גודלה של הכנסת לא השתנה – אם הייתה מתרחבת ביחס ישיר לגידול באוכלוסייה, הרי שהיו בה היום 1,200 נציגים.

בפועל, לישראל אחד מבתי הנבחרים הקטנים בעולם ביחס לגודל אוכלוסייה: בשוודיה, שמספר תושביה כמעט זהה לשל ישראל, מכהנים 344 חברי פרלמנט; ביוון, שאוכלוסייתה מונה 10.7 מיליון אזרחים, מכהנים בפרלמנט 300 חברים; בסומליה, מדינה בת 10.5 מיליון אזרחים, מכהנים 275 נציגים; ובפרלמנט של אוסטריה, שאוכלוסייתה קטנה מזו של ישראל, מכהנים 183 חברים.

אמנם קיימים בעולם פרלמנטים שגודלם דומה לזה של הכנסת, אולם לרוב מדובר במדינות שמספר תושביהן קטן בהרבה (גאבון, לסוטו, כמה ממדינות-האי הזוטרות באוקיינוס השקט, ואיסלנד – שלה הפרלמנט העתיק בעולם, ה"אלתינג", ש-63 חבריו מייצגים כ-300 אלף אזרחים בלבד).

לא רק שאוכלוסייתה של ישראל גדלה בצורה אקספוננציאלית במהלך השנים, היא גם נעשתה הרבה יותר מגוונת. גיוון זה אינו יכול לקבל ביטוי מלא בבית מחוקקים קטן, וכך נמנע ייצוג הולם מקבוצות, השקפות ואינטרסים רבים.

לא רק שאוכלוסיית ישראל גדלה במהלך השנים, היא גם נעשתה הרבה יותר מגוונת. גיוון זה אינו יכול לקבל ביטוי מלא בבית מחוקקים קטן, וכך נמנע ייצוג הולם מקבוצות, השקפות ואינטרסים רבים

כמו כן, טווח הנושאים המונחים לפתחה של הכנסת ומורכבותם גדלו גם הם בצורה דרמטית. חברי כנסת שמספרם כה מועט, מוכשרים ומסורים ככל שיהיו, אינם יכולים להכיר – ולו בצורה השטחית ביותר – מכלול תכנים כה רחב, שלא לדבר על פיתוח מומחיות כלשהי באופן הטיפול בהם.

הוועדה המסדרת בכנסת מצביעה, 1.7.2021 (צילום: דוברות הכנסת – דני שם טוב)

לצורך תפקוד ראוי, רשות מחוקקת זקוקה לאנשים המוכנים להתעמק בסוגיות ספציפיות, לא לחובבנים שקופצים מנושא לנושא ללא הבחנה.

לכן הרחבת הכנסת תשפר באופן ניכר גם את עבודת הוועדות, ובכך תחזק את בית הנבחרים הישראלי הן בתפקידה כמחוקקת והן בתפקידה כמפקחת על הרשות המבצעת.

הרחבת הכנסת תשפר באופן ניכר גם את עבודת הוועדות, ובכך תחזק את בית הנבחרים הישראלי הן בתפקידה כמחוקקת והן בתפקידה כמפקחת על הרשות המבצעת

ניתן יהיה לזנוח את הנוהג של חברוּת בו-זמנית במספר רב של ועדות (כיום ישנם חברי כנסת שיושבים בארבע, חמש ואפילו שש ועדות קבועות של הבית) ולקדם התמקצעות מסוימת והמשכיות בעבודת הוועדות.

בנוסף, הרחבת הכנסת תספק לחבריה תמריצים לעבוד קשה יותר כדי לזכות להכרה, שאותה יוכלו לתרגם בבא העת לתמיכה פוליטית.

מהו מאזן הכוחות הרצוי

התגובות להצעה כזאת – שהועלתה לראשונה באופן רשמי לפני 15 שנה על ידי ועדת נשיא המדינה לשינוי המשטר בישראל בראשותו של נשיא האוניברסיטה העברית דאז, פרופ' מנחם מגידור – היו ברובן פושרות למדי.

פרופ' מנחם מגידור בעת שכיהן כנשיא האוניברסטיה העברית, ב-2005 (צילום: משה מילנר/לע"מ)

כאשר אמון הציבור בכנסת פוחת בהתמדה והכבוד שרוחשים האזרחים לחברי הכנסת נמצא בשפל, הרעיון של זרוע מחוקקת גדולה יותר אינו זוכה לתמיכה רבה. המתנגדים למהלך כזה חוששים מפני העלות הגבוהה שכרוכה בו (לפחות 500 מיליון שקלים בשנה, אם לא יותר).

ההתנגדות הכלכלית הזאת מעט מוזרה: בשני העשורים האחרונים חברי הכנסת קיבלו סיוע נוסף כדי להתמודד עם עומס העבודה הגובר (שבאמת מורגש בקרב רוב חברי הכנסת בעשורים האחרונים) בדמות הגדלת מספר העוזרים והרחבת הכלים הפרלמנטריים העומדים לרשותם. ההטבות להן זוכים הח"כים גדלו בצורה ניכרת; ותנאי העבודה שלהם שופרו – וכל אלה כבר כרוכים בהוצאות משמעותיות.

אך אסור לשכוח שהדבר החשוב והמשמעותי ביותר הוא שמחיר חיזוקה של הכנסת, גבוה ככל שיהיה, הוא נמוך בהרבה מהעלות הממשית הכרוכה בקריסתה.

אך אסור לשכוח שהדבר החשוב והמשמעותי ביותר הוא שמחיר חיזוקה של הכנסת, גבוה ככל שיהיה, הוא נמוך בהרבה מהעלות הממשית הכרוכה בקריסתה

רק במציאות של כנסת מורחבת יש היגיון כלשהו בהצעות השונות לשנות את היחסים בינה לבין הזרוע המבצעת.

המהומה הנוכחית סביב הרחבת מה שמכונה "החוק הנורווגי" (שרחוק מלהיות ייחודי לנורווגיה, ולמעשה מעוגן בחוקתה) עוקפת את השאלה האמיתית: מהו מאזן הכוחות הרצוי בין רשויות השלטון. במערכות פרלמנטריות – ובכלל זאת בישראל – הממשלה נבחרת על ידי נציגי האזרחים, נתונה לפיקוחם ומכהנת רק כל עוד היא זוכה לאמונם.

כמה מהמערכות הללו, כמו אלה הפועלות לפי מודל וסטמינסטר הבריטי (שישראל נמנתה עמן עד לאחרונה), נחשבות לממוזגות: שרים לרוב (אם לא תמיד) ממונים מבין שורות חברי הפרלמנט, ומצופה מהם למלא את שני התפקידים בו זמנית.

ראשי הקואליציה במליאת הכנסת במהלך מרתון ההצבעות, 6 ביולי 2021 (צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת)

מדינות רבות אחרות, דוגמת נורווגיה, שוודיה, צרפת, בלגיה, הולנד, קמרון, סלובקיה ובנין (אם להזכיר רק כמה) מפרידות במודע בין תפקידי שרים וחברי פרלמנט: עם מינויים של השרים מצופה מהם (ובמקרים מסוימים אף נדרש מהם על פי החוק) להתפטר מהפרלמנט, והם מוחלפים על ידי הבאים בתור ברשימת מפלגתם או על ידי חברי פרלמנט מחליפים שנבחרו במיוחד למטרה זו.

בישראל גרסה אחת של הסדר זה הופעלה על ידי ממשלת ברק ב-1999. וריאנט אחר אומץ בישראל ב-2015 ותוקן ב-2020 כדי להתמודד עם סוגיות שהתעוררו עם כינונה של קואליציית נתניהו-גנץ, וכעת הוכנסו בה תיקונים נוספים כדי להתאימה לצרכיה השונים של ממשלת האחדות של בנט-לפיד.

למיסוד מנגנונים להחלפת חברי פרלמנט המתמנים לשרים ישנם כמה יתרונות בולטים.

ראשית, הם מגדילים באופן משמעותי את מספר חברי הפרלמנט שמבצעים עבודה פרלמנטרית, ובכך מפנים זמן לשרים להתרכז בעבודתם הם (בישראל מספר חברי הכנסת הפעילים המשתייכים לקואליציה נמוך מאוד, וגם עם הפעלת החוק הנורבגי המורחב יש להם יותר מחויבויות בוועדות הכנסת ובמליאה מאשר לעמיתיהם מהאופוזיציה שמשקיעים את מלוא מרצם בעבודתם הפרלמנטרית).

שנית, הסדרים אלה מונעים פיתוח ניגוד אינטרסים בקרב חברי הממשלה בכובעם הכפול ברשות המחוקקת וברשות המבצעת.

תמר זנדברג, שהתפטרה במסגרת החוק הנורווגי, עם מיכל רוזין וגבי לסקי שנכנסו לכנסת במסגרת החוק, 16 ביוני 2021 (צילום: דוברות הכנסת – דני שם טוב)

שלישית, הפרדה כזאת מאפשרת ייצוג מגוון יותר, בייחוד לנשים שלרוב משובצות במקומות נמוכים ברשימות לכנסת (אלא אם קיים שריון מגדרי משמעותי כמו במפלגת העבודה ובמרצ).

רביעית, המערכת הזו מובילה להפרדה ברורה יותר בין רשויות השלטון, ולכן מבטיחה פיקוח הדוק יותר על פעולות הממשלה בכך היא גם תורמת לחיזוק מעמד בית הנבחרים.

המערכת הזו מובילה להפרדה ברורה יותר בין רשויות השלטון, ולכן מבטיחה פיקוח הדוק יותר על פעולות הממשלה בכך היא גם תורמת לחיזוק מעמד בית הנבחרים

לבסוף, וחשוב ביותר בהקשר הישראלי, החלפת השרים על ידי חברי כנסת פעילים מחדירה קורטוב של יציבות למערכת. המחליפים יעדיפו להימנע מלנענע את הסירה, והשרים ייטו פחות להתפטר ולשוב לתפקידם הפרלמנטרי (במדינות מסוימות, כמו הולנד, הם מנועים על-פי חוק מלעשות זאת).

ללמוד מנסיונן של מדינות אחרות

הניסיון הישראלי עד כה מבליט כמה מהמורות אפשרויות בדרך לעיגון חוקתי של מודל ההפרדה כחלק מהותי מצורת משטרה הפרלמנטרי.

עד כה, התפטרויות השרים היו לרוב סלקטיביות ובוצעו כדי לפצות חברים פגועים, לקדם נאמנים או להתמודד עם משברים פוליטיים מיידיים (עניין שנפתר במדינות אחרות על ידי חיוב התפטרות אוטומטית של כל השרים).

הכנסת, אוגוסט 2020 (צילום: אוליבייה פיטוסי/פלאש90)

באופן בלתי נמנע, שאלת המחיר הכספי מועלית על ידי האופוזיציה – אף על פי שהיא עצמה השתמשה באותן שיטות בדיוק לפני כמה חודשים בלבד. יש לומר גם שהשינויים התכופים לא תרמו, עד כה, להגברת האמון בכנסת, אך זאת אולי בשל העובדה שעיתויָם של התיקונים האלה תמיד קשור בהרכבת קואליציה וטרם הוצג כחלק מרפורמה מבנית שיטתית.

ניתן להתגבר על כל אחד מהמכשולים הללו תוך למידה מניסיונן העשיר של מדינות אחרות. אך פתרונם יהיה בעל משמעות מהותית רק כאשר יהיה כרוך בהגדלתם ובחיזוקם של מוסדות מייצגים אינקלוסיביים שישקפו את כלל אזרחי המדינה.

רפורמה פרלמנטרית תחזק את מערכת האיזונים והבלמים בין מוסדות השלטון בישראל ובכך תקדם גיוון ושוויון רבים יותר. היא תתרום ליעילות הממשלה ותעודד אחריותיות ושקיפות. לכן היא מהווה תנאי הכרחי, אם כי לא מספיק, להתמודדות עם השאלות העמוקות של זהות, צדק, חירות ושוויון שאזרחי ישראל אינם יכולים עוד להתחמק מהן.

אם לא תבוצע רפורמה כזאת, המדינה תקרוס; אם תבוצע, ייוותר לה עדיין סיכוי לחיות בשלום עם עצמה ועם שכניה.