השבוע סגרה ישראל שנה שלמה שבה התנהלה בלא תקציב מדינה מאושר. מאז ינואר 2020 – ועד להודעה חדשה בעתיד – מתנהלת הממשלה ב"תקציב המשכי", כלומר, לפי תקציב שנת 2019.
השיטה הבעייתית הזאת הופעלה בעבר במשך חלק מהשנה, בשנים שבהן התקיימו בחירות מבלי שאושר תקציב לפני פיזור הכנסת, למשל, ב-2015 כאשר התקציב אושר רק באוקטובר. אבל התקציב תמיד אושר לבסוף, והסדיר רטרואקטיבית גם את הוצאות הממשלה לפני האישור. עד 2020, השיטה כונתה "1 חלקי 12", מאחר שהאוצר חילק למשרדים תקציבים חודשיים בגובה 1 חלקי 12 מתקציב השנה הקודמת. ב-2020 נשבר שיא ישראלי, ואולי עולמי, של תפקוד בלא תקציב במשך שנה שלמה.
לכאורה, מדובר בקיצוץ תקציבי חד, כיוון שאוכלוסיית ישראל גדלה בכ-1.7% בשנה והצרכים גדלים בהתאם, וגם בגלל שתקציב המשכי לא מאפשר לממן פרויקטים זמניים, אלא רק את ההוצאות השוטפות.
ב-2020 נשבר שיא ישראלי של תפקוד בלא תקציב במשך שנה שלמה. לכאורה, מדובר בקיצוץ תקציבי חד, כיוון שאוכלוסיית ישראל גדלה בכ-1.7% בשנה והצרכים גדלים. בפועל, ההוצאות זינקו באופן חסר תקדים
אלא שבפועל, ב-2020 ההוצאות דווקא זינקו באופן חסר תקדים, בגלל מגפת הקורונה, הסגרים והמגבלות שחייבו את הממשלה להוציא סכומי עתק. כדי לאפשר זאת, הממשלה השתמשה בשיטת "הקופסאות", שכבר אומצה בעבר בזמן מלחמות: הוצאות שהוגדרו כחלק מהמלחמה במגפה נכנסו ל"קופסאות" שהוקצב להן כסף ייעודי שסכומיו נקבעו אד הוק.
תקציב המדינה יאושר רק אחרי הבחירות והרכבת ממשלה חדשה – כלומר, במקרה הטוב, בחודש יוני. החיים בלא תקציב יימשכו, איפוא, בסך הכול לפחות שנה וחצי.
תרגיל פיננסי מסובך
בשבוע שעבר אישרה הכנסת בלחץ הממשלה חוק שיאפשר למדינה המשיך להתקיים בלא תקציב באמצעות תרגיל פיננסי מסובך. עד שיאושר תקציב 2021 -יעמוד תקציב המדינה, לא כולל החזר חובות העבר של הממשלה, על 36 מיליארד שקל לחודש – אחד חלקי 12 של 432 מיליארד שקל.
הסכום השנתי של 432 מיליארד שקל, שממנו נגזר התקציב החודשי, נוצר מגיבוב של תקציב 2019, שעמד, בניכוי החזר חובות, על 397 מיליארד שקל, יחד עם תוספת של 14 מיליארד שקל שאושרה לשימוש ב-2020 עוד לפני הקורונה לצורכי הבחירות, בתוספת עודף של כ-21 מיליארד שקל שנשאר בקופה מ-2019. בנוסף, יקבלו המשרדים תקציבים שיאושרו בהמשך לצורך המלחמה בקורונה. מדובר בסכומים לא מוגבלים, שאינם מוגדרים מראש.
כמה כסף תוציא הממשלה בפועל? איש אינו יודע. גם היקף ההוצאות המלא שבוצע השנה בפועל אינו ידוע עדיין. במשרד האוצר מסרו לזמן ישראל כי "בשלב זה עובדים על ניתוח הביצוע הסופי והוא יפורסם בשבוע הקרוב".
תקציב 2019 המלא, כולל החזר חובות העבר, עמד על 479.6 מיליארד שקל. לאלה נוספו כספי תוכנית הסיוע הכלכלית המיוחדת, שכוללת את כל ה"קופסאות" יחד. עם אישור התוכנית במאי 2020 פורסם כי היא תעמוד על "100 מיליארד שקל", אך מלכתחילה היה ברור שהמספרים שנזרקו לתקשורת אינם קשורים למציאות, ושהוצאות הממשלה במסגרת "הקופסאות" הן בסכום לא מוגבל ולא ידוע.
הגירעון הממשלתי, שעמד בסוף 2019 על 37.8 מילארד שקל (או 18 מיליארד שקל, בקיזוז העודף), וכבר אז עורר כותרות מבהילות, הגיע באוקטובר 2020 ל-122.7 מיליארד שקל, כ-10% מהתוצר הלאומי הגולמי. זאת, לא רק בגלל העלייה העצומה בהוצאות, אלא גם בגלל צניחה של כ-10% בהכנסות המדינה ממסים. בנובמבר הגירעון האמיר ל-136.4 מיליארד שקל, שמהווים 11.1% מהתוצר.
כמה כסף תוציא הממשלה בפועל? איש אינו יודע. גם היקף ההוצאות המלא שבוצע השנה בפועל אינו ידוע עדיין. במשרד האוצר מסרו לזמן ישראל כי "בשלב זה עובדים על ניתוח הביצוע הסופי והוא יפורסם בשבוע הקרוב"
להתנהלות כלכלית, שבה למדינה אין שום תוכנית מסודרת המגבילה, מתעדפת ומתכננת את הוצאותיה, הגדלה דרמטית של ההוצאות ופעולות לשיקום המשק חייב להיות מחיר כבד, בוודאי בנסיבות הנוכחיות של של מגפה ומשבר כלכלי וחברתי חמור המחייבים צעדי חירום.
ואכן, במהלך השנה התפטרו כל הפקידים הבכירים במשרד האוצר מתפקידם, ביניהם מנכ"לית המשרד, קרן טרנר-אייל, החשב הכללי רוני חזקיהו, ראש אגף התקציבים שאול מרידור, ושורה ארוכה של סמנכ"לים וראשי צוותים.
פגיעתה של התנהלות כזאת במנהל התקין כמעט מובנת מאליה (בוודאי בזמן שלטונו של ראש ממשלה שנאשם בפלילים), והייתה העילה לפירוק הממשלה. את המחיר הכלכלי שלה קשה יותר להסביר. את ההשלכות המעשיות של התנהלות המדינה בלא תקציב שמענו משורה של כלכלנים, ששימשו בעבר כמנכ"לי משרד האוצר וניהלו את תקציב המדינה וכלכלתה בתקופות אחרות.
"כבר אין שום משמעות לסדרי עדיפויות"
"התנהלות הממשלה השנה, הצירוף של מדינה שמתנהלת יותר משנה בלי תקציב ושיטת הקופסאות, יצרה מצב שבו למעשה הוצאות הממשלה הן בלתי מוגבלות, אין סדר עדיפויות וכבר אין שום משמעות לקביעת סדרי עדיפויות", אומר ירום אריאב, ששימש כמנכ"ל האוצר בשנים 2007-2009.
לדברי אריאב: "שיטת הקופסאות נוצרה בעבר לצרכים מוגבלים, להוצאות זמניות, גדולות ובלתי צפויות, מלחמות, ההתנתקות. ברור שהיה מקום להגדיל מאוד את ההוצאות השנה בגלל הקורונה ולהשתמש בקופסאות כדי להסדיר את זה. הבעיה היא שהזמני הפך לקבוע, החד-פעמי הפך לשיטה, ובהיעדר תקציב, הקופסאות הפכו לתקציב וההוצאות הבלתי-מוגבלות הפכו למשהו קבוע.
"זה מצב שמאפשר לממשלה להוציא מה שבא לה, בלי סדרי עדיפויות ולפי לחצים פוליטיים, כי אפשר להצדיק כל הוצאה. ונעשו מהלכים שהכשירו את זה. קח, למשל, את 'מענק לכל אזרח'. אומרים שמחלקים כסף לכולם כדי להילחם במשבר. אבל לא כולם נפגעו מהמשבר, ולא נעשתה שום חשיבה אם זה אפקטיבי לשלם לכולם. וברגע שמחלקים לכולם, וקוראים לזה 'קורונה' אפשר לחלק כספים ותקציבים בלי שום סדר עדיפויות הגיוני ובלי סיבה עניינית".
בנוסף על הנזק לשלטון החוק של ההתנהלות הזאת, מה הנזק המעשי שלה?
"יש נזק מאוד גדול. לא כל מהלך של פיזור וחלוקת כספים הוא אפקטיבי, לא כולם זקוקים לסיוע, וברגע שאתה לא קובע תוכנית פעולה מסודרת וסדר עדיפויות אלא סתם זורק כסף אתה לא מטפל טוב בבעיות. זאת התנהלות שמונעת פיקוח ושליטה על הגדלת הגירעון, פוגעת במי שבאמת זקוק לסיוע, ולא מאפשרת לקיים תוכניות מסודרות שיעזרו למשק לצאת מהמשבר החמור שבו הוא נמצא".
אריאב: "בהיעדר תקציב, הקופסאות הפכו לתקציב וההוצאות הבלתי-מוגבלות הפכו למשהו קבוע. זה מצב שמאפשר לממשלה להוציא מה שבא לה, בלי סדרי עדיפויות ולפי לחצים פוליטיים, כי אפשר להצדיק כל הוצאה"
איזה תוכניות? מה היה צריך לעשות שהיה מקל את המצוקה החברתית ומקדם את סוף המשבר, שלא יכול לצאת לפועל בגלל שאין תקציב?
"קודם כל, הדבר הכי רע היא האבטלה והפגיעה בעסקים, והדבר הכי קריטי זה איך מסייעים לבעלי העסקים והמובטלים. לא רק עצם הצורך לעזור להם, אלא איך לעזור להם לפתור בעיות ולא להחמיר אותן. תוכנית סיוע שבנויה לא נכון עלולה להפוך את האבטלה לכרונית, וזאת תהיה טרגדיה אנושית למובטלים עצמם ופגיעה אנושה במשק. וזה עלול להיות המצב בגלל איך שתוכנית הסיוע בנויה, בגלל שאין תקציב".
אריאב מדבר על מודל החל"ת הישראלי, שבו מחולקים כספים לעסקים על פי גובה ההפסד שלהם השנה ומשלמים דמי אבטלה לעובדים שעבודתם הושבתה בשל הקורונה. זאת, בניגוד למודל ה"חל"ת הגמיש" המקובל במרבית המדינות המפותחות, שבו העסק מקבל סיוע ממשלתי שמכסה ישירות ובזמן אמת את שכר העובדים שמושבתים בשל המגפה ואת עלות הפעילויות שהמגפה משביתה.
"המודל הישראלי נתפר בצורה לא מתוכננת, בגלל שהייתה ממשלה זמנית, ולא הייתה כנסת, ולא היה תקציב, ואי אפשר היה להעביר תוכנית מורכבת כמו חל"ת גמיש", אומר אריאב, "אז עשו חפ-לפ, בנו מודל שבו משלמים לעסקים ולעובדים המושבתים לפי ההפסדים ולא לפי הפעילות שהופסקה".
"התוצאה המעציבה היא שעסקים ועצמאים רבים נשארו בלי פיצוי ואין להם ממה להתקיים. מצד שני, יש כאלה שקיבלו תמריץ לתמרן את דיווח ההכנסות שלהם ככה שהם יקבלו כסף ציבורי קל, וכאלה שקיבלו תמריץ להמשיך לקבל פיצויים תקופה ארוכה, וזה לא ידחוף אותם לחזור לעבוד.
"בנוסף, בגלל שאין תקציב, המדינה גם לא יצרה שורה ארוכה של רפורמות ופרויקטים תקועים שתמיד היה כדאי לעשות אותם, ובזמן משבר הם היו מסייעים ליצור צמיחה ומקומות עבודה ולעזור לסיים אותו.
"עסקים ועצמאים רבים נשארו בלי פיצוי ואין להם ממה להתקיים. מצד שני, יש כאלה שקיבלו תמריץ לתמרן את דיווח ההכנסות ככה שיקבלו כסף ציבורי קל, וכאלה שקיבלו תמריץ להמשיך לקבל פיצויים תקופה ארוכה"
"למשל הכשרות ציבוריות למובטלים. ורפורמות נדרשות במערכת החינוך. לנצל את שיטת הקפסולות כדי לצמצם סוף-סוף את מספר הילדים בכיתה. בניית תשתיות, גם לאומיות וגם ברשויות המקומיות. לנצל את זה שאין תיירים לשפץ מלונות.
"היעדר תקציב גם מנע הזדמנות לנצל את המשבר הקשה הזה כדי לעשות דברים נדרשים, ולא פופולריים, שהיה צריך לעשות מזמן, ושאנחנו מנסים להעביר מזמן ולא מצליחים, כמו ביטול פטורים מיותרים ממס. במצב של גירעון כל כך עמוק, שבו יש בעיה להעלות מסים בגלל מצב המשק, זה היה אך מתבקש לבטל חלק מהפטורים, אבל הממשלה בכלל לא בנויה לזה כרגע, זה לא על הפרק".
אתה מתאר מצב מאוד קשה עבור האזרחים, אבל נוח מאוד עבור הממשלה.
"לפחות עבור הדרג הפוליטי, כן. יכולים להוציא כמה שהם רוצים בלי לתת דין וחשבון, לחלק כספים לפי לחצים פוליטיים ולגלגל את המצוקה על הממשלה הבאה".
"רפורמות שיכלו לעזור למשבר – לא יקודמו"
כלכלנים נוספים, ששימשו גם הם כמנכ"לי משרד האוצר לשעבר, אומרים דברים דומים. אוהד מראני, ששימש בעבר כממונה על התקציבים וכיהן כמנכ"ל האוצר בשנים 2001-2003, אומר: "מדינה בלי תקציב היא לא מצב בריא גם בתקופה רגילה. תקציב מאפשר סדרי עדיפויות ומאפשר להוביל רפורמות, ובלעדיו דברים תקועים. קל וחומר במציאות סבוכה כמו שיוצרת הקורונה".
גם הפרופסור אבי בן-בסט, ששימש כמנכ"ל האוצר בשנים 1999-2001, אומר: "תקציב מדינה הוא כלי משמעותי מאוד ליצירת תמריצים ליציאה ממשבר. זה מאוד לא טוב, בלשון המעטה, שאין תקציב בזמן משבר כל כך חמור.
"כרגע אנחנו קצת באופוריה בגלל החיסונים, וחלק מהעסקים שנסגרו יחזרו לעבוד אחרי שהמשק ישתחרר בזכות החיסון, אבל הרבה מאוד מהם פשטו או יפשטו את הרגל ולא יחזרו לפעול. זאת השנה הראשונה מזה עשרות שנים שיותר עסקים נסגרים בה מאשר עסקים חדשים שנפתחים. וכמובן שגם העובדים שלהם לא יחזרו לעבוד והאבטלה אמנם תרד אחרי החיסון אבל תישאר גבוהה.
"המדינה מתנהלת בתקציב של לפני שלוש שנים – אנחנו חיים בתקציב שהוכן כבר בשנת 2018 ולא עודכן מאז, ככה שהוא היה מיושן ולא רלוונטי עוד לפני הקורונה", אומר בן בסט, "מאז כמובן שנוסף לו הרבה בגלל הקורונה, אבל התוספות, שניתנו בתור קופסאות למצב החירום, לא כוללות שום מהלך משמעותי ליצירת תמריצים ליציאה ממשבר".
"התשתיות במדינת ישראל נמצאות במצב רע ביחס לרוב מדינות OECD, היה אפשר וצריך להשקיע בהן יותר. וקל וחומר שהיה צריך לעשות את זה בזמן משבר כזה. תשתית מוזילה ומייעלת את הייצור והמסחר. רכבת מהירה יותר מוזילה סחורות, ולסלול אותה מוסיף מקומות עבודה, בכל הדרגים".
"בנוסף לתשתיות, יש רפורמות שתקועות כבר הרבה שנים כדי להגדיל את התחרות במשק, וכשלא מיישמים אותן בזמן משבר זה עוד יותר גרוע".
מאשימים את פקידי האוצר – עוד מזמן כהונתך ועוד הרבה קודם – שיש רפורמות שאתם מנסים לקדם, שמקדמות אג'נדה מסויימת, ליברלית, ואתם מנצלים כל משבר כדי לדחוף אותן. הייתכן שמחליפיך בתפקיד ניסו לנצל את משבר הקורונה כדי "להגשים חלום" ולקדם רפורמות כאלה, והם מתוסכלים, בין השאר, מכך שנכשלו בכך?
"זה נכון שיש רפורמות שמשרד האוצר רוצה לקדם כבר שנים, וזה לא קורה מסיבות פוליטיות. אבל הבעיה עם זה היא לא ש'החלומות שלנו לא מתגשמים', אלא שהרפורמות הללו הן כלים מעשיים לשיפור המצב הכלכלי – גם בתקופות רגילות, וקל וחומר בתקופות משבר".
"קח, למשל, את רפורמת ועדת שטרום. זאת רפורמה שנועדה להגדיל את התחרותיות של הבנקים. ככל שיש יותר תחרות בין הבנקים, הם נותנים לעסקים הקטנים אשראי יותר זול. זה אולי מסובך להסביר את הרפורמה ולהסביר איך להגדיל את התחרות, אבל זה לא מסובך להסביר למה כשיש תחרות בין מי שנותנים את האשראי האשראי יותר זול, וזה בטח לא מסובך להסביר למה כשכל כך הרבה עסקים קורסים הם צריכים אשראי זול יותר".
עם יד על הלב – אתה חושב שבסיטואציה הפוליטית הקיימת למקבלי ההחלטות, נתניהו וגנץ, הייתה אפשרות להעביר תקציב? נניח שטובת המדינה הייתה עומדת לנגד עיניו של נתניהו, האם הוא יכל בכלל להעביר תקציב במצב שנוצר? והאם גנץ יכל לכפות את העברת התקציב על נתניהו לפני פירוק הממשלה?
"אני בספק רב. הממשלה הזאת שקועה לגמרי בעצמה, בבעיות הפוליטיות הפנימיות שלה, שיחד עם ההתמודדות עם הקורונה היא לא מקדמת כלום ולא יכולה לקדם. לאשר תקציב כנראה היה גדול עליהם. התוצאה תהיה מאוד מאוד לא טובה גם בתרחישים הכי אופטימיים".
תגובות עכשיו הזמן לומר את דעתך
תגובתך פורסמה! שתפו את עמוד הפרופיל שלכם
ועכשיו אנו זקוקים לתמיכה שלך עזרו לנו להמשיך ליצור עיתונות אמינה, מקצועית וליברלית
תמכו בנו