כוונתה של הממשלה להריץ בכנסת את הליך החקיקה לעיגון מחדש בחוק של הסדר הפטור משירות צבאי לתלמידי ישיבות, באמצעות החלת דין רציפות על הצעת חוק האי-גיוס שגובש בתקופת הממשלה הקודמת – ספגה אתמול (חמישי) מהלומה כבדה, מכיוונה של היועצת המשפטית לכנסת, עו"ד שגית אפיק.

חוות הדעת שפרסמה אפיק בעניין בקשת הממשלה להחיל "דין רציפות" על הצעת החוק משנת 2022, מטילה על הקואליציה מטלות במסגרת הליך החקיקה, המצמצמות במידה רבה את הסיכוי שיוזמת החקיקה הזו תגיע אל קו הסיום.

למעשה, בחוות דעתה מציבה היועצת המשפטית לכנסת איום על הקואליציה: אם אכן יאושר בשבוע הבא "דין רציפות" על הצעת החוק הזו, תחויב הממשלה לוודא כי המשך הליכי החקיקה יהיה בסטנדרט גבוה, באופן שירפא את הפגמים שדבקו בהצעה, בשלב שבו הממשלה החליטה להניחה מחדש על שולחן הכנסת הנוכחית, במסגרת "דין רציפות".

אם הקואליציה תנסה לעשות קיצורי דרך כלשהם – תשלוף היועצת המשפטית לכנסת את הכרטיס האדום המצוי בכיסה: חוות דעת משפטית שלפיה נפל בהצעת החוק "פגם היורד לשורשו של הליך החקיקה"

אם הקואליציה תנסה לעשות קיצורי דרך כלשהם – תשלוף היועצת את הכרטיס האדום המצוי בכיסה: חוות דעת משפטית שלפיה נפל בהצעת החוק "פגם היורד לשורשו של הליך החקיקה".

יועמ"שית הכנסת שגית אפיק בדיון בוועדת החוקה של הכנסת, 26 במרץ 2023 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

חברי הכנסת אמנם חופשיים להתעלם מחוות דעתה של היועצת המשפטית לכנסת, ולהמשיך בהליכי החקיקה גם אם היא תכריז שנפל פגם חמור בהליך. אך במצב כזה, מובטח כמעט בוודאות שאם תוגש בהמשך עתירה לבג"ץ בדרישה לבטל את החוק בנימוק שנפל בו פגם היורד לשורשו של הליך החקיקה – העתירה תתקבל.

התקדים האחד והיחיד שבו ביטל בג"ץ חוק בשל פגם בהליכי חקיקתו – חוק מס דירה שלישית בשנת 2017 – נעשה לאחר שהיועץ המשפטי לכנסת באותה עת, עו"ד איל ינון, הודיע שבהצעת החוק נפל פגם היורד לשורש הליך החקיקה, והשופטים אימצו את העמדה הזו.

בדרך הזו מתכוונת אפיק לוודא לא רק סטנדרט חקיקה "גבוה" – להבדיל מהסטנדרט המינימלי שבג"ץ חייב כדי לא לפסול חוק על יסוד פגמים בהליכי חקיקתו – אלא גם לגרום לממשלה לבצע את כל הדברים שהיא ניסתה לחמוק מביצועם, בשלב הממשלתי של הדיון בהצעת החוק.

בדרך הזו מתכוונת אפיק לוודא לא רק סטנדרט חקיקה "גבוה", אלא גם לגרום לממשלה לבצע את כל הדברים שהיא ניסתה לחמוק מביצועם, בשלב הממשלתי של הדיון בהצעת החוק

כזכור, ראש הממשלה בנימין נתניהו הגה את הרעיון הגאוני לשלוף את הצעת החוק בעניין הפטור מגיוס לתלמידי ישיבות, שגובשה בתקופת ממשלת בנט-לפיד, ושהוגשה על ידי בני גנץ עצמו שכיהן אז כשר הביטחון. נתניהו חשב שבכך יסנדל פוליטית את גנץ ואת שר הביטחון הנוכחי יואב גלנט. זה לא בדיוק הצליח לו.

שר הביטחון יואב גלנט והשר בני גנץ בבית חאנון שברצועת עזה, 23 בדצמבר 2023 (צילום: אלעד מלכה)

רשימת הדרישות שהיועצת המשפטית לכנסת מניחה בפני הקואליציה, כתנאי להסכמתה להמשך הליכי החקיקה כוללת את התנאים הבאים:

• הדיון יתקיים בוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ולא בשום ועדה אחרת. זאת, הן מאחר שכבר ב-2022 החלה ועדת החוץ והביטחון לדון בהצעת החוק, לאחר שאושרה בקריאה ראשונה במליאה; והן מאחר שזאת הוועדה המתאימה ביותר לדון המכלול ההיבטים של הנושא.

הדיון יתקיים בוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ולא בשום ועדה אחרת. זאת, מאחר שכבר ב-2022 החלה ועדת החוץ והביטחון לדון בהצעת החוק, לאחר שאושרה בקריאה ראשונה במליאה

• שלום ירושלמי כתב בזמן ישראל בשבוע שעבר כי נתניהו יבקש להדיר את יו"ר ועדת החוץ והביטחון, ח"כ יולי אדלשטיין, מטיפול בהצעה, ולהעבירה כנראה לוועדה אד-הוק שתוקם לצורך העניין – אך חוות דעתה של אפיק מונעת לחלוטין את האפשרות הזאת.
• ועדת החוץ והביטחון תצטרך לדון בהצעת החוק כולה, ולא להסתמך על הדיונים שכבר קוימו בהצעת החוק לאחר שאושרה בקריאה ראשונה במליאה, בכנסת הקודמת.
• הוועדה תצטרך לקבל את עמדתו של שר הביטחון גלנט, כמי שאחראי על הצבא. בנוסף, הוועדה תצטרך לקבל את עמדת הגורמים המקצועיים במערכת הביטחון – כל אלה נתונים שהממשלה עצמה לא טרחה לשמוע בטרם החליטה לבקש "דין רציפות".

יולי אדלשטיין בדיון של ועדת חוץ וביטחון בכנסת, 8 במאי 2024 (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

• הוועדה תצטרך לקבל את כלל הנתונים ממשרדי הממשלה השונים, הנוגעים להשלכות מלחמת 7 באוקטובר, לרבות צרכי כוח האדם המעודכנים של צה"ל, כפי שהם באו לידי ביטוי בהצעות החוק להארכת שירות החובה ושירות המילואים.
• הוועדה תצטרך לזמן נציגים מקרב הציבור וכן גורמים מקצועיים שיחוו את דעתם באשר להסדר החקיקתי ההולם לעניין שירותם הצבאי או הלאומי של תלמידי ישיבות.

הוועדה תצטרך לזמן נציגים מקרב הציבור וכן גורמים מקצועיים שיחוו את דעתם באשר להסדר החקיקתי ההולם לעניין שירותם הצבאי או הלאומי של תלמידי ישיבות

• הוועדה תצטרך לתת את דעתה לעקרונות החוקתיים שהותוו בפסקי הדין הקודמים של בג"ץ בנושא תלמידי הישיבות, ובפרט לצורך לעמוד בהוראות המידתיות ביחס לעקרון השוויון.

עמידה בכל המטלות הללו תגזול כמובן זמן יקר. אך היועצת המשפטית לכנסת מודיעה במפורש שרצונה של הממשלה לקדם במהירות את הצעת החוק הזו, וההתחייבות שנתנה בבג"ץ להשלים את הליכי החקיקה עד תום מושב הקיץ של הכנסת, בסוף חודש יולי – כלל לא מעניינים אותה.

"הכנסת אינה מחויבת להתחייבויות הממשלה ללוחות זמנים לחקיקת החוק", היא כתבה בחוות דעתה.

דיון בפני הרכב של תשעה שופטים בבג"ץ על חוק הגיוס, 2 ביוני 2024 (צילום: Amit Shabi/POOL)

נדמה שבפועל, אפיק יצרה כאן משוואה מסוג אחר: או עמידה בלוחות הזמנים שהממשלה התוותה לעצמה – או עמידה בסטנדרט החקיקה שהיועצת המשפטית לכנסת דורשת ממנה. את המקל הזה לא ניתן לאחוז בשני קצותיו.

בפועל, אפיק יצרה כאן משוואה: או עמידה בלוחות הזמנים שהממשלה התוותה לעצמה – או עמידה בסטנדרט החקיקה שהיועצת המשפטית לכנסת דורשת ממנה. את המקל הזה לא ניתן לאחוז בשני קצותיו

ועם זאת, אפיק לא הלכה את המרחק הנוסף, עד לפסילה מוחלטת של המשך הליכי החקיקה של החוק על יסוד הכרזת דין רציפות. אפשר היה להגיע לתוצאה הזאת, מכוח עקרון הכיבוד שבין מוסד היועצת המשפטית לממשלה לבין מוסד היועצת המשפטית לכנסת.

חוק רציפות הדיון בהצעות חוק מעניק לממשלה מעמד רשמי במסגרת הליך החקיקה. בהרב-מיארה קבעה כי בכך שהממשלה, ולפניה ועדת השרים לחקיקה, החליטו להחיל דין רציפות על החוק מ-2022 ללא קבלת עמדתו של שר הביטחון וללא עדכון תשתית העובדות בהתאם להשלכות המלחמה, התגבשה מניעה משפטית להחיל דין רציפות על הצעת החוק.

מניעה משפטית היא כרטיס אדום במישור של הרשות המבצעת. אפשר היה לקבוע כי נוכח המאפיינים הייחודיים של הליך דין הרציפות, הרי שמניעה משפטית במקטע הממשלתי של הטיפול בהצעת החוק, מנתק את שרשרת החקיקה התקינה, ולמעשה הודעת הממשלה לכנסת על רצונה להחיל דין רציפות – היה כלא היה. בדיוק כפי שלא ניתן לקדם לקריאה שנייה ושלישית הצעת חוק שנפלה בקריאה ראשונה.

מפגין ליד בית המשפט העליון בעת הדיון בחוק הגיוס, 2 יוני 2024 (צילום: חיים גולדברג/פלאש90)

עם זאת, יש משהו אלגנטי בבחירה האסטרטגית של אפיק, להשתמש בפגמים שנפלו בטיפול הממשלתי בהצעת החוק, לא כתנאי חוסם, אלא כעילה להצבת דרישות לכנסת.

הדבר נובע גם מגבולות כוחו של הייעוץ המשפטי לכנסת. בהיעדר תקדים בפסיקה למצב הנוכחי, את החלל שנפער בין הייעוץ המשפטי לממשלה לבין הייעוץ המשפטי לכנסת, יכול למלא ככל הנראה רק בג"ץ, בפסק דין חדש.

גילוי נאות: עו"ד יובל יועז מייצג את "משמר הדמוקרטיה הישראלית" שפנתה במכתב מיצוי הליכים בעניין החלת דין הרציפות על הצעת החוק, ליועצת המשפטית לממשלה, למזכיר הממשלה וליועצת המשפטית לכנסת.